Sentenza n. 147/2026 - L'aquila, Sezione 1

Esito

La controversia

La società concessionaria ha impugnato il provvedimento comunale che, ai sensi dell'art. 47, comma 1, lett. e), del Codice della navigazione, ha dichiarato la decadenza dalla concessione demaniale marittima per avere consentito a un'altra società di subentrare di fatto nella gestione e nel godimento dell'area senza autorizzazione amministrativa. Con il primo motivo ha dedotto sviamento di potere, violazione dei principi di buon andamento, imparzialità, correttezza, trasparenza, tutela dell'affidamento e giusto procedimento, nonché violazione degli artt. 1, 2, 10-bis e 21 della l. 241/1990, sostenendo che il Comune avrebbe lasciato pendenti per anni le istanze di autorizzazione ex art. 45-bis del Codice della navigazione per poi esercitare il diverso potere di decadenza. Con il secondo e il terzo motivo, dedotti congiuntamente, ha contestato la riconducibilità della condotta all'ipotesi di abusiva sostituzione prevista dall'art. 47, comma 1, lett. e), del Codice della navigazione, richiamando gli artt. 45-bis e 46 del medesimo codice; ha inoltre sostenuto che l'autorizzazione si sarebbe formata per silenzio-assenso ai sensi dell'art. 20 della l. 241/1990 e che la decadenza, essendo espressione di un potere discrezionale, avrebbe richiesto una ponderazione comparativa tra interesse pubblico e interessi privati, assente nel provvedimento. Con motivi aggiunti ha impugnato il successivo atto comunale notificato il 15 settembre 2025, qualificato dall'amministrazione come meramente confermativo del provvedimento di decadenza e diretto a fissare un nuovo termine per lo sgombero, deducendone l'illegittimità derivata e propria.

La decisione

Il ricorso introduttivo è stato respinto. Il TAR ha ritenuto infondato il primo motivo perché il Comune aveva richiesto nel maggio 2020 un'integrazione documentale, dichiarando sospesa l'istruttoria, e la società non aveva prodotto quanto richiesto; pertanto non era configurabile un comportamento ondivago dell'amministrazione né un legittimo affidamento della concessionaria, che non poteva pretendere la rinnovazione della richiesta istruttoria. La successiva produzione documentale in sede di osservazioni non eliminava la violazione già verificatasi e protrattasi per anni. Sono stati respinti anche il secondo e il terzo motivo. Il giudice ha distinto l'affidamento a terzi delle attività oggetto della concessione disciplinato dall'art. 45-bis dalla sostituzione abusiva del concessionario nel godimento del bene: la gestione da parte di altra società senza previa autorizzazione rientra nell'art. 47, comma 1, lett. e), del Codice della navigazione. In ragione dell'intuitus personae del rapporto concessorio e dell'obbligo del concessionario di esercitare direttamente la concessione, l'autorizzazione non può formarsi per silenzio-assenso, ma richiede un provvedimento espresso, necessario a verificare qualificazione e idoneità del soggetto subentrante. Una volta accertata l'abusiva sostituzione, la decadenza è stata qualificata come provvedimento sostanzialmente vincolato, subordinato al riscontro dei presupposti fattuali, con conseguente esclusione di un ulteriore bilanciamento discrezionale tra interesse pubblico e interesse del concessionario. Il ricorso per motivi aggiunti è stato dichiarato inammissibile perché il provvedimento del 15 settembre 2025 era meramente confermativo: non aveva comportato nuova istruttoria, rivalutazione dei fatti o rinnovata ponderazione degli interessi, ma si era limitato a reiterare la precedente decisione e a fissare un nuovo termine di sgombero. Le spese sono state compensate per la particolarità della fattispecie.

Norme richiamate

• art. 47, comma 1, lett. e), Codice della navigazione

  l'amministrazione può dichiarare la decadenza del concessionario

  La sostituzione abusiva di altri nel godimento del bene demaniale, accertata in assenza di previa autorizzazione, integra il presupposto per la decadenza. In tale fattispecie il potere è sostanzialmente vincolato al riscontro dei presupposti fattuali e non richiede un bilanciamento discrezionale tra interesse pubblico e interessi privati.

• art. 45-bis Codice della navigazione

  L'affidamento a terzi della gestione delle attività nell'ambito della concessione richiede la previa autorizzazione dell'autorità competente; il silenzio dell'amministrazione non determina l'autorizzazione tacita.

• art. 46 Codice della navigazione

  La disciplina del subingresso nella concessione, insieme a quella dell'affidamento a terzi ex art. 45-bis, conferma che la sostituzione soggettiva nel rapporto concessorio richiede un titolo autorizzatorio espresso.

• art. 30 Regolamento per la navigazione marittima

  il concessionario deve esercitare direttamente la concessione

  L'obbligo di esercizio diretto riflette l'intuitus personae del rapporto concessorio e impedisce che l'autorizzazione alla gestione da parte di terzi si formi per silenzio-assenso.

• art. 20 l. 241/1990

  Il silenzio-assenso non è applicabile all'autorizzazione relativa alla sostituzione soggettiva nella gestione di una concessione demaniale marittima, che richiede un provvedimento espresso.

• art. 10-bis l. 241/1990

  La censura relativa alla mancata adozione del preavviso di rigetto non incide sulla legittimità della decadenza, poiché l'amministrazione non stava definendo in senso negativo l'istanza autorizzatoria, ma accertando una sostituzione abusiva già verificatasi.

• art. 49 Codice della navigazione

  L'atto successivo richiamava l'acquisizione al demanio indisponibile dei beni immobili o non facilmente amovibili rinvenuti dopo lo sgombero; tale atto è stato tuttavia qualificato come meramente confermativo e il ricorso aggiunto è stato dichiarato inammissibile.

• art. 56 c.p.a.

  La misura cautelare monocratica inizialmente concessa è stata successivamente superata dal rigetto collegiale dell'istanza cautelare per carenza di fumus boni iuris.

Massime di principio

• Nell'ambito di una concessione demaniale marittima, la sostituzione di fatto del concessionario con un altro soggetto nella gestione o nel godimento del bene, effettuata senza previa autorizzazione dell'autorità competente, integra una sostituzione abusiva rilevante ai sensi dell'art. 47, comma 1, lett. e), del Codice della navigazione.
• L'autorizzazione al subentro o all'affidamento a terzi nella gestione di una concessione demaniale marittima non può formarsi per silenzio-assenso, poiché il rapporto concessorio è caratterizzato da intuitus personae e la sostituzione soggettiva richiede un provvedimento espresso diretto a verificare qualificazione e idoneità dell'affidatario.
• Una volta accertata l'abusiva sostituzione del concessionario nel godimento del bene demaniale, la decadenza prevista dall'art. 47, comma 1, lett. e), del Codice della navigazione ha natura sostanzialmente vincolata: l'amministrazione deve verificare i presupposti fattuali, senza essere tenuta a una distinta ponderazione comparativa tra interesse pubblico e interesse privato.
• Il concessionario che non abbia adempiuto a una richiesta di integrazione documentale nell'ambito di un procedimento autorizzatorio non può invocare un legittimo affidamento fondato sulla mancata definizione del procedimento né imputare all'amministrazione l'omessa rinnovazione della richiesta.
• È meramente confermativo l'atto che si limita a reiterare la precedente decisione senza nuova istruttoria, acquisizione di elementi ulteriori o rinnovata ponderazione degli interessi; tale atto non sostituisce quello originario e non è autonomamente impugnabile per vizi propri della decisione già assunta.

Come è indicizzato