Sentenza n. 6184/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 2

Esito

La controversia

La società aveva impugnato i provvedimenti del GSE concernenti l'avvio di un controllo documentale, la sospensione dell'erogazione dei Titoli di Efficienza Energetica, la decadenza da 77 Richieste di Verifica e Certificazione, il recupero degli incentivi già erogati e il rigetto dell'istanza di applicazione dell'art. 56 del d.l. n. 76/2020. In primo grado aveva dedotto, tra l'altro, violazione degli artt. 3, 7, 10-bis, 18, 21-quater e 21-nonies l. n. 241/1990, difetto di istruttoria e motivazione, sproporzione, irragionevolezza, violazione del legittimo affidamento, insussistenza dei presupposti per l'autotutela, violazione della disciplina sui Titoli di Efficienza Energetica, degli artt. 46 e 47 d.P.R. n. 445/2000, dell'art. 42 d.lgs. n. 28/2011 e dell'art. 56 d.l. n. 76/2020, nonché illegittimità derivata e nullità della richiesta di restituzione. In appello ha censurato: l'erroneità della sentenza nella parte relativa al rigetto del settimo ricorso per motivi aggiunti; la dichiarazione di improcedibilità del ricorso introduttivo e dei primi sei motivi aggiunti; e ha riproposto le censure non esaminate. In particolare, ha sostenuto che la decadenza fosse stata adottata oltre il termine di 18 mesi, che le carenze documentali fossero mere irregolarità formali, che mancasse una comparazione tra interessi pubblici e privati e che il GSE avrebbe dovuto applicare una decurtazione degli incentivi dal 10 al 50% anziché disporre la decadenza integrale.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto l'appello e confermato la decisione del TAR, compensando le spese. Ha ritenuto infondata la censura relativa al termine di 18 mesi: tale limite opera dalla novella che lo introduce e, per la disciplina speciale dell'art. 42 d.lgs. n. 28/2011, la decorrenza va individuata nell'entrata in vigore del nuovo regime introdotto dal d.l. n. 76/2020; anteriormente il GSE poteva svolgere i controlli senza il limite temporale dell'art. 21-nonies l. n. 241/1990. Ha qualificato il potere esercitato dal GSE come speciale potere vincolato di verifica e controllo, distinto dall'autotutela decisoria: la decadenza consegue all'accertamento originario dell'assenza dei requisiti per l'attribuzione dell'incentivo e non a una nuova rivalutazione discrezionale di un precedente provvedimento legittimo. Pertanto non trovano applicazione, come paradigma dell'azione, i presupposti propri dell'annullamento d'ufficio, né è necessaria una specifica comparazione degli interessi secondo l'art. 21-nonies. La mancata produzione della documentazione necessaria a verificare la veridicità delle dichiarazioni e la consistenza degli interventi, riguardante anche i clienti beneficiari e le caratteristiche dei componenti installati o sostituiti, è stata ritenuta sostanziale e non meramente formale; ne consegue che la decadenza e il recupero degli incentivi erano dovuti. Il GSE deve valutare la possibilità di applicare la decurtazione dal 10 al 50%, ma il beneficiario non ha un diritto soggettivo a tale misura alternativa. La decurtazione è rimessa alla valutazione, anche tecnica, della gravità e rilevanza della violazione e non opera quando le irregolarità incidono sull'ottenimento dell'incentivo. Nel caso concreto le violazioni erano primarie e sostanziali, sicché giustificavano la decadenza integrale. Quanto alle precedenti impugnazioni, il provvedimento dell'8 giugno 2021, adottato all'esito del riesame richiesto ai sensi dell'art. 56 del d.l. n. 76/2020, aveva superato e assorbito gli atti anteriori, rendendo improcedibili il ricorso introduttivo e i primi sei motivi aggiunti. L'appello è stato pertanto respinto.

Norme richiamate

• art. 42 d.lgs. n. 28/2011

  Nel caso in cui le violazioni riscontrate nell'ambito dei controlli di cui ai commi 1 e 2 siano rilevanti ai fini dell'erogazione degli incentivi, il GSE in presenza dei presupposti di cui all'articolo 21-nonies della legge 7 agosto 1990, n. 241 dispone il rigetto dell'istanza ovvero la decadenza dagli incentivi, nonché il recupero delle somme già erogate (...) In deroga al periodo precedente (...) il GSE dispone la decurtazione dell'incentivo in misura ricompresa fra il 10 e il 50 per cento in ragione dell'entità della violazione.

  La disposizione attribuisce al GSE uno speciale potere di verifica e controllo. La decadenza è dovuta quando le violazioni accertate incidono sostanzialmente sui requisiti originari dell'incentivo; la decurtazione costituisce alternativa rimessa alla valutazione della gravità della violazione e non un diritto del beneficiario.

• art. 21-nonies l. n. 241/1990

  Il limite temporale di 18 mesi non si applica retroattivamente ai controlli anteriori all'entrata in vigore della novella rilevante; inoltre il potere speciale di controllo del GSE non coincide con l'annullamento d'ufficio quando non consiste in una nuova rivalutazione di un precedente provvedimento.

• art. 56, commi 7 e 8, d.l. n. 76/2020, convertito in l. n. 120/2020

  Il riesame svolto dal GSE in applicazione della disciplina ha condotto a un provvedimento successivo che ha superato e assorbito gli atti precedenti, determinando l'improcedibilità delle relative impugnazioni.

• art. 12 d.m. 11 gennaio 2017

  Costituisce la base del procedimento di controllo documentale svolto dal GSE sulle Richieste di Verifica e Certificazione.

• art. 3 l. n. 241/1990

  Le censure motivazionali non sono fondate quando il provvedimento di decadenza espone l'accertamento delle carenze documentali e la loro incidenza sulla verificabilità dei requisiti dell'incentivo.

• artt. 46 e 47 d.P.R. n. 445/2000

  La disciplina delle dichiarazioni sostitutive è richiamata in relazione alla verifica della veridicità delle dichiarazioni rese dal beneficiario e alla documentazione necessaria per comprovare i requisiti dell'incentivo.

Massime di principio

• Il potere del GSE di verificare la sussistenza dei requisiti per incentivi energetici e di dichiarare la decadenza in caso di loro originaria mancanza è uno speciale potere di controllo, normalmente vincolato, distinto dall'annullamento d'ufficio ex art. 21-nonies l. n. 241/1990 quando non comporta una nuova rivalutazione discrezionale di un precedente provvedimento di ammissione.
• Il limite temporale di 18 mesi previsto dall'art. 21-nonies l. n. 241/1990 non si applica retroattivamente ai procedimenti anteriori alla novella che lo ha introdotto; per il regime speciale dell'art. 42 d.lgs. n. 28/2011, la decorrenza va riferita all'entrata in vigore della disciplina innovativa applicabile.
• La mancata produzione della documentazione necessaria a verificare la veridicità delle dichiarazioni rese e la consistenza degli interventi incentivati non costituisce una mera irregolarità formale quando impedisce il controllo dei requisiti originari, dei beneficiari o delle caratteristiche tecniche dell'intervento; in tal caso può fondare la decadenza integrale e il recupero delle somme erogate.
• La decurtazione dell'incentivo tra il 10 e il 50 per cento prevista dall'art. 42 d.lgs. n. 28/2011 è una misura alternativa la cui applicazione richiede una valutazione della rilevanza e gravità della violazione; il beneficiario non vanta un diritto soggettivo alla sua applicazione e, quando la violazione incide sull'ottenimento dell'incentivo, può essere disposta la decadenza integrale.
• L'indebita percezione di incentivi pubblici giustifica il recupero delle somme, poiché l'interesse pubblico alla corretta utilizzazione delle risorse collettive è intrinseco all'attività di controllo; sul mantenimento di un beneficio non spettante non può fondarsi un legittimo affidamento del privato.
• Il provvedimento adottato all'esito di un riesame che riconsidera e sostituisce le ragioni poste a fondamento dell'atto originario può superare e assorbire quest'ultimo, rendendo improcedibili le impugnazioni rivolte contro gli atti precedenti.

Come è indicizzato