Sentenza n. 6052/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 4

Esito

La controversia

La società proprietaria di suoli siti nel Comune di Castellana Grotte, la cui edificabilità derivava da un accordo di programma del 2000 in variante al PRG, aveva impugnato la determinazione motivata di conclusione della conferenza di servizi relativa alla procedura VIA/VINCA e il successivo giudizio non favorevole di compatibilità ambientale. Il TAR aveva accolto il ricorso ritenendo, tra l'altro, carente la motivazione sulla prevalenza dei pareri negativi della Regione, della Soprintendenza e di ARPA rispetto ai pareri favorevoli delle altre amministrazioni, nonché ravvisando un contrasto degli atti con l'accordo di programma e la convenzione attuativa. La Regione ha appellato la sentenza deducendo: I) errore di giudizio e violazione dell'art. 112 c.p.c. quanto alla ritenuta carenza di motivazione della determinazione conclusiva della conferenza, sostenendo che l'amministrazione procedente aveva correttamente attribuito prevalenza qualitativa, e non meramente numerica, ai pareri delle amministrazioni preposte alla tutela paesaggistica e ambientale; II) erronea interpretazione dell'accordo di programma e della convenzione, i quali subordinavano comunque l'attuazione dell'intervento all'acquisizione delle autorizzazioni paesaggistiche e ambientali richieste dalla normativa vigente. L'appellata ha eccepito l'inammissibilità dell'appello per genericità dei motivi e omessa impugnazione di capi autonomi, eccezioni respinte dal Consiglio di Stato.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto le eccezioni di inammissibilità, ritenendo i motivi d'appello sufficientemente specifici e coerenti con le principali argomentazioni della sentenza impugnata. Nel merito ha accolto entrambi i motivi. Quanto alla conferenza di servizi, ha affermato che la prevalenza delle posizioni espresse non è quantitativa o numerica, ma qualitativa e sostanziale, in rapporto all'interesse specifico tutelato; la sua individuazione spetta all'amministrazione procedente nell'esercizio di discrezionalità, mediante adeguata motivazione e ponderazione degli interessi. Nel caso concreto, la Città metropolitana aveva correttamente valorizzato i dissensi della Regione, della Soprintendenza, di ARPA e del Comune, quali amministrazioni preposte alla tutela di interessi paesaggistici, ambientali e urbanistici. La determinazione finale è stata ritenuta, seppure sinteticamente, adeguatamente motivata e sorretta da un'ampia istruttoria, anche in considerazione della presenza nell'area di beni paesaggistici, tra cui un bosco, e dei contributi tecnici regionali che evidenziavano il contrasto dell'intervento con gli obiettivi del piano paesaggistico. Quanto all'accordo di programma, il Collegio ha chiarito che il nuovo PPTR si applicava ratione temporis alla fase attuativa dell'intervento. L'accordo produceva effetti urbanistici, ma non sostituiva le autorizzazioni paesaggistiche richieste dalla normativa sopravvenuta né impediva l'applicazione dei nuovi vincoli di tutela del territorio e dell'ambiente. Poiché le autorizzazioni non erano state rilasciate sotto il previgente regime, esse dovevano essere valutate alla luce del PPTR sopravvenuto. Il diniego, pertanto, non violava l'accordo di programma, ma ne attuava le clausole che subordinavano l'intervento all'acquisizione dei necessari titoli e nulla osta. La sentenza del TAR è stata riformata, il ricorso di primo grado è stato respinto e la società è stata condannata a rifondere alla Regione Puglia le spese del doppio grado, liquidate in complessivi euro 10.000 oltre accessori.

Norme richiamate

• art. 40 c.p.a.

  I motivi d'appello sono ammissibili quando risultano sufficientemente specifici e corrispondono alle principali argomentazioni della sentenza impugnata, secondo un'impostazione logico-giuridica rimessa al difensore.

• art. 14-ter l. 241/1990

  All'esito dell'ultima riunione (...) l'amministrazione procedente adotta la determinazione motivata di conclusione della conferenza, (...) sulla base delle posizioni prevalenti espresse dalle amministrazioni partecipanti alla conferenza tramite i rispettivi rappresentanti.

  La prevalenza delle posizioni nella conferenza di servizi non si identifica con una maggioranza numerica, ma richiede una valutazione qualitativa e sostanziale dell'interesse specificamente tutelato, rimessa all'amministrazione procedente e adeguatamente motivata.

• art. 27-bis d.lgs. 152/2006

  La conferenza di servizi è convocata in modalità sincrona e si svolge ai sensi dell'articolo 14-ter della legge 7 agosto 1990, n. 241 (...). La determinazione motivata di conclusione della conferenza di servizi costituisce il [PAUR] provvedimento autorizzatorio unico regionale e comprende, recandone l'indicazione esplicita, il provvedimento di VIA e i titoli abilitativi rilasciati per la realizzazione e l'esercizio del progetto.

  Nel procedimento PAUR la determinazione conclusiva della conferenza costituisce il provvedimento unico regionale e deve sintetizzare e ponderare le posizioni espresse dalle amministrazioni partecipanti.

• art. 146, comma 5, d.lgs. 42/2004

  Il parere del soprintendente, (...) assume natura obbligatoria non vincolante ed è reso nel rispetto delle previsioni e delle prescrizioni del piano paesaggistico.

  Il parere della Soprintendenza, nel quadro considerato dalla decisione, è obbligatorio ma non vincolante; ciò non ne esclude la rilevanza qualitativa nella ponderazione svolta dall'amministrazione procedente.

• art. 1-bis l.r. Puglia n. 34/1994

  La presente legge non deroga alle norme in materia di vincoli di tutela del territorio e dell'ambiente.

  Gli accordi e le varianti urbanistiche non derogano alle disposizioni, anche sopravvenute, poste a tutela del territorio e dell'ambiente; la fase attuativa resta subordinata alle autorizzazioni richieste dalla disciplina vigente.

• art. 34 d.lgs. 267/2000

  L'accordo di programma può produrre le conseguenti variazioni degli strumenti urbanistici, ma mantiene una funzione urbanistica e non sostituisce i titoli paesaggistici e ambientali necessari per l'attuazione concreta dell'intervento.

Massime di principio

• Nella conferenza di servizi decisoria, la prevalenza delle posizioni espresse dalle amministrazioni non si determina secondo un criterio di maggioranza numerica, ma mediante una valutazione qualitativa e sostanziale rapportata allo specifico interesse pubblico tutelato.
• L'amministrazione procedente dispone di discrezionalità nel ponderare le posizioni emerse nella conferenza di servizi, ma deve dare conto, anche sinteticamente purché in modo non apparente, degli apporti istruttori e delle ragioni per cui attribuisce prevalenza ai dissensi qualificati.
• I pareri sfavorevoli delle amministrazioni preposte alla tutela paesaggistica e ambientale possono assumere prevalenza qualitativa rispetto a una pluralità di pareri favorevoli, quando siano riferiti a interessi sensibili e risultino sostenuti da un'istruttoria coerente e specifica.
• Un accordo di programma approvato in variante allo strumento urbanistico produce effetti sul piano della destinazione urbanistica, ma non sostituisce le autorizzazioni paesaggistiche e ambientali necessarie nella fase attuativa dell'intervento.
• Le autorizzazioni paesaggistiche richieste nella fase di attuazione di una variante urbanistica devono essere valutate secondo la disciplina di tutela vigente al momento del loro rilascio; la sopravvenienza di un nuovo piano paesaggistico rende applicabili le sue prescrizioni alle autorizzazioni non ancora conseguite.

Come è indicizzato