Sentenza n. 2276/2026 - Catania, Sezione 1

Esito

La controversia

Il ricorrente ha impugnato il diniego della Soprintendenza di Messina, nonché, ove occorrente, la circolare regionale n. 02/2022. Ha dedotto, in primo luogo, la violazione delle garanzie partecipative, lamentando l’omessa comunicazione di avvio del procedimento e dei motivi ostativi all’accoglimento dell’istanza, ai sensi degli artt. 7 e 10-bis della l. n. 241/1990 e delle corrispondenti disposizioni della l.r. Sicilia n. 7/2019. Ha sostenuto che il proprio apporto avrebbe potuto dimostrare la compatibilità paesaggistica del manufatto, di modeste dimensioni, realizzato anteriormente al 2001 e collocato in zona agricola, esterna ai siti Natura 2000. Ha inoltre dedotto il difetto assoluto o comunque l’insufficienza della motivazione, poiché il diniego si sarebbe limitato a richiamare genericamente l’esistenza del vincolo paesaggistico e la circolare n. 02/2022, senza illustrare l’incidenza concreta dell’opera sul paesaggio, le caratteristiche dell’abuso, il contesto territoriale e le ragioni del ritenuto grave danno. È stata contestata anche l’assenza di una valutazione concreta dell’intervento e del cosiddetto dissenso costruttivo. Il ricorrente ha censurato, inoltre, il richiamo alla circolare regionale, ritenendo che essa introducesse un’applicazione irragionevolmente differenziata della disciplina del condono rispetto a situazioni analoghe già definite, e ha prospettato profili di violazione dell’uguaglianza sostanziale, del buon andamento, della ragionevolezza, della proporzionalità e dell’affidamento. Infine, ha invocato il lungo tempo trascorso dalla realizzazione dell’abuso e dalla presentazione dell’istanza di condono, sostenendo che tale decorso temporale avrebbe consolidato una situazione di fatto meritevole di tutela.

La decisione

Il TAR ha respinto il ricorso e compensato le spese. In via preliminare ha rigettato l’istanza di cancellazione dal ruolo e quella subordinata di rinvio sine die: la cancellazione su istanza di parte non è consentita dall’art. 73, comma 1-bis, c.p.a., mentre il rinvio è ammesso solo in casi eccezionali, non ravvisabili nella mera connessione con altro ricorso relativo al medesimo immobile, poiché la riunione è rimessa a una valutazione di opportunità e non è obbligatoria. Nel merito, il Collegio ha qualificato l’intervento come realizzazione di un manufatto destinato a deposito, di tipologia 1, comportante aumento di superficie, ultimato dopo l’imposizione del vincolo paesaggistico del 1979. Ha ritenuto che, ai sensi dell’art. 32, comma 27, lett. d), d.l. n. 269/2003, convertito dalla l. n. 326/2003, nelle aree vincolate siano condonabili soltanto opere minori, realizzate prima del vincolo, conformi agli strumenti urbanistici e assistite dal parere favorevole dell’autorità preposta alla tutela; non sono invece sanabili opere che comportino nuove superfici o volumetrie, indipendentemente dal carattere assoluto o relativo del vincolo. Poiché l’abuso in esame comportava un aumento di superficie ed era successivo al vincolo, la sanatoria risultava normativamente preclusa. Quanto alle garanzie partecipative, il TAR ha affermato che la comunicazione di avvio non è necessaria nei procedimenti iniziati su istanza di parte. Ha inoltre ritenuto non annullabile il diniego per omessa comunicazione dei motivi ostativi, poiché il contenuto dell’atto era vincolato e non avrebbe potuto essere diverso. L’art. 21-octies, comma 2, primo periodo, l. n. 241/1990 è stato ritenuto applicabile anche in presenza della violazione dell’art. 10-bis quando il provvedimento è vincolato; il richiamo del terzo periodo del comma 2 al secondo periodo riguarda invece i provvedimenti discrezionali. Il diniego non necessitava di una più approfondita valutazione dell’impatto paesaggistico né di indicazioni conformative o di un dissenso costruttivo, poiché tali valutazioni presuppongono la sanabilità dell’opera. La motivazione è stata ritenuta sufficiente, anche mediante motivazione per relationem, in quanto il provvedimento indicava il vincolo applicabile, richiamava la circolare e l’istanza di sanatoria, rendendo conoscibili gli atti richiamati. Sono state respinte le censure relative alla circolare n. 02/2022, considerata una ricognizione della disciplina vigente e della sentenza della Corte costituzionale n. 252/2022, non innovativa dei presupposti del condono. Il TAR ha escluso la configurabilità di rapporti esauriti, poiché il condono non era stato definito favorevolmente. Ha inoltre escluso che precedenti condoni rilasciati in altre situazioni potessero imporre la reiterazione di un’illegittimità, e ha ritenuto non pertinente il richiamo all’uguaglianza sostanziale e alla contraddittorietà, riferibili a un’attività discrezionale e non a un potere vincolato. Infine, è stato escluso il legittimo affidamento: non era stato adottato alcun atto favorevole idoneo a fondarlo e il decorso del tempo non può legittimare il mantenimento di un abuso edilizio né imporre una specifica comparazione tra interesse pubblico e interesse privato.

Norme richiamate

• art. 73, comma 1-bis, c.p.a.

  il rinvio della trattazione della causa è disposto solo per casi eccezionali

  La cancellazione della causa dal ruolo su istanza di parte non è consentita; il rinvio della trattazione è ammesso soltanto in presenza di ragioni eccezionali, non ravvisabili nella mera connessione con altro ricorso.

• artt. 7 e 10-bis l. 241/1990

  La comunicazione di avvio non è necessaria per i procedimenti iniziati su istanza di parte; la mancata comunicazione dei motivi ostativi non determina l’annullabilità quando il provvedimento è vincolato e il suo contenuto non avrebbe potuto essere diverso.

• artt. 9 e 13 l.r. Sicilia n. 7/2019

  Le disposizioni regionali richiamate dal ricorrente sulle garanzie partecipative non conducono all’annullamento del diniego, poiché il procedimento era a iniziativa di parte e il contenuto dell’atto era vincolato.

• art. 21-octies, comma 2, l. 241/1990

  Il provvedimento amministrativo non è comunque annullabile per mancata comunicazione dell’avvio del procedimento qualora l’amministrazione dimostri in giudizio che il contenuto del provvedimento non avrebbe potuto essere diverso da quello in concreto adottato.

  Il primo periodo si applica ai provvedimenti vincolati; il secondo e il terzo periodo, incluso il riferimento alla violazione dell’art. 10-bis, riguardano i provvedimenti discrezionali. Nel caso concreto l’omessa partecipazione non incide sulla validità del diniego perché la sanatoria era preclusa dalla legge.

• art. 32, comma 27, lett. d), d.l. 30 settembre 2003, n. 269, convertito dalla l. 24 novembre 2003, n. 326

  Nelle aree sottoposte a vincolo sono sanabili soltanto opere realizzate prima del vincolo, conformi alle prescrizioni urbanistiche, riconducibili agli abusi minori e assistite dal parere favorevole dell’autorità tutoria; le opere comportanti nuove superfici o volumetrie non sono sanabili.

• art. 146, comma 8, d.lgs. 42/2004

  Il richiamo alla disposizione non conduce all’accoglimento del ricorso, poiché l’assenza di partecipazione non è invalidante quando la valutazione paesaggistica è vincolata e la sanatoria è comunque preclusa.

• art. 136, comma 1, Cost.

  La disciplina sui rapporti esauriti non è applicabile quando il procedimento di condono non si è concluso con un provvedimento favorevole definitivo.

• art. 30 l. 11 marzo 1953, n. 87

  La sopravvenuta declaratoria di illegittimità costituzionale non incide su un rapporto non esaurito in senso favorevole al privato; nel caso concreto il condono era ancora pendente e non definito.

• art. 97 Cost.

  Il buon andamento non impone il mantenimento di un abuso edilizio né attribuisce rilievo sanante al decorso del tempo in assenza di un titolo favorevole.

Massime di principio

• Nel terzo condono edilizio, le opere abusive realizzate in area sottoposta a vincolo paesaggistico sono sanabili solo se ricorrono congiuntamente la preesistenza dell’opera rispetto al vincolo, la conformità urbanistica, la riconducibilità dell’intervento agli abusi minori privi di nuova superficie o volumetria e il parere favorevole dell’autorità preposta alla tutela; la realizzazione di nuove superfici o volumetrie preclude la sanatoria anche in presenza di un vincolo relativo.
• Il diniego di condono edilizio fondato su una preclusione normativa ha natura vincolata: non richiede una valutazione discrezionale dell’impatto paesaggistico, una comparazione tra interesse pubblico e interesse privato o l’elaborazione di un dissenso costruttivo, poiché il parere dell’autorità tutoria è necessario soltanto per opere astrattamente sanabili.
• Nei procedimenti avviati su istanza di parte non è necessaria la comunicazione di avvio del procedimento. L’omessa comunicazione dei motivi ostativi non rende annullabile un diniego vincolato quando, alla luce della disciplina applicabile, il contenuto dell’atto non avrebbe potuto essere diverso.
• La motivazione per relationem è legittima quando il provvedimento indica gli estremi degli atti richiamati e li rende conoscibili e accessibili all’interessato; non è necessario notificare autonomamente tutti gli atti richiamati.
• Il decorso del tempo dalla realizzazione dell’abuso o dalla presentazione dell’istanza di condono non attribuisce al privato un affidamento tutelabile alla conservazione dell’opera abusiva, né impone all’amministrazione una motivazione ulteriore sull’interesse pubblico quando il diniego di sanatoria è vincolato.
• La pendenza del procedimento di condono esclude la configurabilità di un rapporto esaurito e impedisce di invocare, contro l’applicazione della disciplina vigente, condoni favorevolmente definiti in altre situazioni, poiché l’amministrazione non è tenuta a reiterare precedenti illegittimità.

Come è indicizzato