Sentenza n. 2680/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 7

Esito

La controversia

Le società appellanti hanno impugnato la sentenza del TAR Lazio che aveva respinto il ricorso contro la determinazione con cui Roma Capitale aveva disposto la riacquisizione dell'area sita in Via del Foro Italico, già oggetto di concessione amministrativa. In via preliminare hanno dedotto la possibile pregiudizialità di altri giudizi pendenti riguardanti il regolamento comunale sull'utilizzo degli immobili, l'interclusione dell'area e la decadenza dell'autorizzazione commerciale. Nel merito hanno riproposto le censure di primo grado: difetto di legittimazione passiva di Cisalfa Sport e omessa notificazione del provvedimento a Orizzonti Luminosi; violazione degli artt. 3 e 97 Cost., della l. 241/1990 e dell'art. 823, comma 2, c.c.; eccesso di potere per sviamento, irragionevolezza, ingiustizia manifesta e difetto di istruttoria; difetto di motivazione; violazione dei principi di buona fede e legittimo affidamento. Le società sostenevano, in particolare, l'insussistenza dei presupposti per l'autotutela esecutiva, la perdurante efficacia della concessione per rinnovo tacito e la perdita, in fatto, della natura pubblicistica del bene.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha escluso la necessità di rinviare la trattazione, non ravvisando né il caso eccezionale previsto dall'art. 73, comma 1-bis, c.p.a. né una necessaria pregiudizialità logico-giuridica con gli altri giudizi pendenti. Nel merito ha respinto l'appello e confermato la sentenza del TAR. Il motivo relativo alla legittimazione e alla notificazione è stato ritenuto infondato: Roma Capitale aveva correttamente notificato il provvedimento a Cisalfa Sport, indicata dalla stessa società nel 2004 come utilizzatrice dell'area; le successive modificazioni societarie non erano opponibili all'amministrazione sulla base delle comunicazioni allora ricevute. Orizzonti Luminosi, inoltre, aveva partecipato al giudizio ed era stata posta in condizione di difendersi, sicché ogni eventuale carenza di notificazione risultava comunque superata dall'integrità del contraddittorio processuale. Le censure sostanziali sono state respinte perché l'area era stata acquisita mediante espropriazione e apparteneva al patrimonio indisponibile di Roma Capitale; la natura pubblicistica del bene risultava inoltre espressamente riconosciuta nella deliberazione concessoria. L'uso difforme del bene e la gestione eventualmente non corretta da parte dell'amministrazione non potevano determinare, da soli, la cessazione dell'indisponibilità, occorrendo un atto amministrativo espresso e la materiale cessazione della destinazione pubblica. La concessione era comunque scaduta da molti anni e non poteva ritenersi prorogata tacitamente o per comportamento concludente, poiché la volontà dell'amministrazione di obbligarsi in materia di concessioni di beni pubblici deve risultare da atto scritto e il comportamento concludente è incompatibile con il principio di tipicità e nominatività dei provvedimenti amministrativi. Il mutamento non autorizzato dell'attività, la realizzazione di opere non assentite, le violazioni degli obblighi concessori e l'assenza di un titolo efficace giustificavano la riacquisizione autoritativa dell'area ai sensi dell'art. 823, comma 2, c.c. Il giudice ha inoltre valorizzato le ragioni pubblicistiche indicate dall'amministrazione e l'esposizione debitoria per indennità di occupazione. Le società appellanti sono state condannate al pagamento delle spese del grado, liquidate in complessivi 4.000 euro oltre accessori.

Norme richiamate

• art. 73, comma 1-bis, c.p.a.

  Il rinvio della trattazione può essere disposto solo in presenza del caso eccezionale previsto dalla norma; nel caso concreto tale presupposto non ricorreva.

• art. 823, comma 2, c.c.

  spetta all’autorità amministrativa la tutela dei beni che fanno parte del demanio pubblico; essa ha facoltà sia di procedere in via amministrativa, sia di valersi dei mezzi ordinari a difesa della proprietà e del possesso regolati dal presente codice

  La disposizione consente all'amministrazione proprietaria di tutelare in via amministrativa i beni pubblici e di procedere alla loro riacquisizione quando sussistano i presupposti oggettivi e le ragioni pubblicistiche che giustificano l'intervento.

• artt. 3 e 97 Cost.

  I principi di motivazione, imparzialità e buon andamento sono stati ritenuti rispettati, in presenza di una motivazione fondata sulla scadenza della concessione, sugli usi difformi, sulle opere non autorizzate e sull'interesse pubblico alla gestione del bene.

• l. 241/1990

  Le censure riferite alle regole generali del procedimento amministrativo e all'obbligo di motivazione sono state respinte, essendo il provvedimento adeguatamente motivato e fondato su un'istruttoria documentale sufficiente.

Massime di principio

• L'amministrazione proprietaria di un bene appartenente al patrimonio indisponibile può esercitare l'autotutela esecutiva prevista dall'art. 823, comma 2, c.c. per riacquisirne il possesso, quando il titolo concessorio sia scaduto o inefficace e sussistano violazioni degli obblighi concessori o altre ragioni pubblicistiche adeguatamente rappresentate.
• La perdita della natura indisponibile di un bene pubblico non può desumersi da meri comportamenti concludenti, dalla tolleranza dell'amministrazione o da una gestione non conforme; occorrono un atto amministrativo espresso e la materiale cessazione della destinazione pubblica del bene.
• La concessione di un bene pubblico non può ritenersi tacitamente rinnovata sulla base della mera prosecuzione del rapporto o della tolleranza dell'amministrazione: la volontà dell'ente di obbligarsi deve risultare nelle forme prescritte, mediante atto scritto, in applicazione dei principi di tipicità e nominatività dell'azione amministrativa.
• Ai fini della notificazione di un provvedimento volto alla restituzione di un bene pubblico, è legittimo individuare quale destinatario il soggetto che, sulla base delle comunicazioni rese all'amministrazione, risulti utilizzatore del bene; le successive modificazioni societarie non possono essere opposte all'amministrazione quando non siano state tempestivamente comunicate.
• La partecipazione effettiva al giudizio del soggetto che lamenta l'omessa notificazione dell'atto amministrativo e la piena possibilità di difendersi possono escludere la lesione concreta del contraddittorio processuale.

Come è indicizzato