Cassazione Civile, Ordinanza n. 05988/2024 del 06/03/2024

Esito

La controversia

La controversia nasce dal mancato pagamento, da parte dell'ente territoriale, dell'indennità di incarico prevista per l'attività svolta da un commissario delegato confermato con ordinanza di protezione civile dopo la cessazione della fase emergenziale. Il ricorrente aveva agito per ottenere il compenso relativo al periodo 1 gennaio 2009 - 30 giugno 2009, sostenendo che la disciplina emergenziale e la successiva ordinanza ne imponessero la corresponsione a carico dei fondi comunali indicati nell'ordinanza stessa. In appello, l'ente aveva contestato sia la propria legittimazione passiva sia il merito della pretesa, deducendo che l'ordinanza di protezione civile fosse illegittima, che non vi fosse una previsione del compenso a suo carico e che non potessero applicarsi, al caso del commissario delegato, le norme del TUEL invocate dalla controparte. Il ricorrente per cassazione ha articolato cinque motivi: 1) erronea disapplicazione dell'ordinanza amministrativa che costituiva fonte del diritto azionato; 2) violazione dell'art. 5 della legge sulla protezione civile per avere ritenuto illegittima l'ordinanza e per avere applicato il d.lgs. 267/2000; 3) violazione dei criteri ermeneutici delle preleggi nell'interpretazione dell'ordinanza; 4) erronea applicazione del d.lgs. 267/2000 al commissario delegato, qualificato dal ricorrente come organo della P.A. e non come contraente esterno; 5) censura sulle spese di lite. La Corte di cassazione ha ritenuto fondati i primi quattro motivi, con assorbimento del quinto, osservando in sintesi che il giudice d'appello aveva illegittimamente conosciuto in via principale e disapplicato un'ordinanza extra ordinem che costituiva la fonte del diritto azionato, e aveva inoltre erroneamente escluso la copertura finanziaria del compenso e la rilevanza del collegamento tra le diverse ordinanze di protezione civile; ha quindi cassato la sentenza impugnata con rinvio alla Corte d'appello di Roma per nuovo esame.

La decisione

La Corte di cassazione ha accolto i primi quattro motivi di ricorso, dichiarando assorbito il quinto. Ha cassato la sentenza della Corte d'appello di Roma e ha rinviato alla stessa Corte, in diversa composizione, per un nuovo esame conforme ai principi indicati. La decisione di merito che aveva rigettato la domanda del commissario delegato è dunque stata annullata. La Cassazione ha ritenuto errato che il giudice di appello avesse disapplicato l'ordinanza di protezione civile ritenendola illegittima, poiché in quel giudizio l'atto amministrativo costituiva il fondamento del diritto azionato e non un mero antecedente logico; ha inoltre censurato l'interpretazione della disciplina derogatoria e della copertura finanziaria del compenso, valorizzando il collegamento sistematico tra le ordinanze e la necessità di una previsione espressa per porre a carico dell'ente comunale un nuovo onere in deroga alla disciplina ordinaria.

Norme richiamate

• art. 19, comma 4, d.lgs. 165/2001

  norma invocata per fondare il diritto all'indennità di incarico del commissario delegato per il periodo richiesto.

• art. 702-ter c.p.c.

  richiamato come base del procedimento sommario definito con ordinanza dal Tribunale.

• art. 115 c.p.c.

  invocato in appello per censurare l'uso di un documento ritenuto non prodotto in giudizio.

• art. 112 c.p.c.

  richiamato per dedotta omessa pronuncia su eccezioni dell'appellante.

• art. 5, legge 24 febbraio 1992, n. 225

  disposizione sulla protezione civile che consente ordinanze contingibili e urgenti; la Corte ne ribadisce la natura di ordinanze libere, derogatorie ma non aventi forza di legge, soggette ai limiti della necessità, urgenza e ai principi generali dell'ordinamento.

• art. 4 d.lgs. 165/2001

  richiamato in appello per sostenere la distinzione tra indirizzo politico-amministrativo e gestione; la Cassazione non accoglie l'impostazione che escludeva la riferibilità dell'atto all'amministrazione.

• art. 78 d.l. 112/2008 convertito in l. 133/2008

  considerato dalla Corte territoriale per escludere che il credito rientrasse nella gestione commissariale attribuita da tale norma.

• art. 5, legge 225/1992, commi 2 e 3

  invocato dal ricorrente per sostenere la legittimità soggettiva e oggettiva dell'ordinanza di protezione civile.

• art. 12 disp. prel. c.c.

  la Corte lo richiama nell'interpretazione sistematica dell'ordinanza, ma censura l'esito interpretativo della sentenza impugnata.

• art. 14 disp. prel. c.c.

  richiamato dal ricorrente quale criterio ermeneutico ritenuto più corretto per ordinanze eccezionali; la Cassazione valorizza l'interpretazione complessiva e sistematica dell'assetto normativo emergenziale.

• art. 191 e ss. d.lgs. 267/2000

  norme sulla contabilità degli enti locali richiamate dalla Corte territoriale; la Cassazione osserva che non erano pertinenti nei rapporti con il commissario delegato come organo dell'amministrazione.

• art. 7 c.p.a.

  evocato per qualificare le ordinanze come atti amministrativi sindacabili dal giudice amministrativo.

• art. 4 l. 2248/1865, allegato E

  richiamato per il principio di disapplicazione dell'atto amministrativo illegittimo da parte del giudice ordinario nei limiti consentiti.

• art. 17 l. 400/1988

  citato nella ricostruzione teorica della distinzione tra regolamento e atto amministrativo generale.

Massime di principio

• Le ordinanze contingibili e urgenti emanate in materia di protezione civile ai sensi dell'art. 5 della legge n. 225 del 1992 hanno natura di atti amministrativi generali, derogatori ma non innovativi in senso primario, e sono soggette ai limiti della necessità, urgenza, temporaneità, adeguata motivazione e rispetto dei principi generali dell'ordinamento.
• Quando il diritto azionato trae direttamente la propria fonte da un atto amministrativo, il giudice ordinario non può conoscerne l'illegittimità in via principale né disapplicarlo come se fosse un mero antecedente logico; la disapplicazione è consentita solo nei casi e nei limiti in cui l'atto illegittimo costituisca un semplice presupposto della fattispecie e non il fatto costitutivo del diritto fatto valere.
• La deroga alla disciplina ordinaria di contabilità degli enti locali deve risultare in modo espresso e univoco dall'ordinanza emergenziale; ove l'assetto complessivo degli atti collegati indichi la volontà di porre un onere a carico di un determinato fondo o ente, l'interpretazione deve essere sistematica e coerente con il collegamento funzionale tra gli atti successivi e quelli presupposti.
• Le norme sulla contabilità degli enti locali che regolano i rapporti con fornitori di beni e servizi non sono automaticamente applicabili al compenso dovuto a un commissario delegato, il quale opera quale organo della gestione commissariale nell'interesse dell'amministrazione.
• L'interpretazione di un'ordinanza di protezione civile va condotta tenendo conto dell'intero contesto normativo e del rapporto tra gli atti succedutisi nel tempo; non è corretto isolare una singola clausola senza considerare le precedenti ordinanze di dichiarazione dell'emergenza e di nomina del commissario.
• Se l'atto emergenziale precedente prevedeva già una disciplina finanziaria per il compenso del commissario e il successivo atto prorogatorio richiama quella disciplina per gli oneri dell'attività ulteriore, l'onere economico può essere ricondotto al medesimo impianto finanziario salvo diversa previsione espressa.

Come è indicizzato