Corte di giustizia, Sentenza C-418/18

Impugnazione sulla comunicazione della Commissione relativa all’ICE "Uno di noi"

La pronuncia riguarda un’impugnazione proposta contro la sentenza del Tribunale che aveva respinto il ricorso volto all’annullamento della comunicazione COM(2014) 355 final della Commissione, adottata a seguito dell’iniziativa dei cittadini europei "Uno di noi". La causa si colloca nel quadro del regolamento (UE) n. 211/2011 sull’iniziativa dei cittadini europei.

Fatti e procedimento

L’ICE "Uno di noi" era stata registrata dalla Commissione l’11 maggio 2012 e mirava, in sostanza, alla protezione giuridica della dignità, del diritto alla vita e dell’integrità dell’essere umano fin dal concepimento. Gli organizzatori avevano proposto tre modifiche normative relative al finanziamento di attività che comportassero la distruzione di embrioni umani e al finanziamento degli aborti nell’ambito della cooperazione allo sviluppo. Dopo la presentazione formale dell’ICE e l’audizione pubblica, la Commissione, con la comunicazione del 28 maggio 2014, dichiarò che non avrebbe intrapreso alcuna azione legislativa.

Quadro normativo richiamato

La Corte richiama soprattutto il regolamento (UE) n. 211/2011, in particolare:

• il considerando 1, che collega l’ICE alla partecipazione democratica dei cittadini;
• il considerando 20, che descrive il dovere della Commissione di esporre conclusioni giuridiche e politiche e le ragioni dell’eventuale inerzia;
• gli articoli 2, 4, 9, 10 e 11, che disciplinano definizione, registrazione, presentazione e seguito dell’ICE. Sono inoltre richiamati gli articoli 11, paragrafo 4, TUE, 17 TUE, 10 TUE, 24 TFUE, 225 TFUE, 241 TFUE e 289 TFUE, oltre al regolamento finanziario n. 1605/2002 e al regolamento n. 1905/2006, nonché la proposta COM(2011) 809.

Primo motivo: la Commissione era tenuta a presentare una proposta legislativa?

La Corte respinge l’argomento dei ricorrenti secondo cui l’ICE imporrebbe alla Commissione di presentare un atto legislativo. Il testo dell’articolo 11, paragrafo 4, TUE parla di un potere di "invitare" la Commissione a presentare una proposta appropriata, non di obbligarla. La Corte sottolinea che il potere di iniziativa legislativa della Commissione, sancito dall’articolo 17 TUE e dall’articolo 289 TFUE, resta intatto e non è limitato dall’ICE. L’ICE introduce un meccanismo di democrazia partecipativa che si aggiunge alla democrazia rappresentativa, ma non altera l’equilibrio istituzionale né il quasi-monopolio d’iniziativa della Commissione.

Effetto utile dell’ICE e obblighi della Commissione

La Corte afferma che l’ICE conserva pieno effetto utile, pur non vincolando la Commissione a dare seguito legislativo. Una volta ricevuta un’ICE valida, la Commissione deve:

• pubblicarla nel registro;
• ricevere gli organizzatori;
• adottare una comunicazione con le proprie conclusioni giuridiche e politiche, l’eventuale azione e i motivi per agire o non agire. Inoltre, gli organizzatori hanno diritto a un’audizione pubblica presso il Parlamento europeo. Il valore del meccanismo risiede quindi nella capacità di aprire un dibattito politico e istituzionale, non nella certezza di un esito legislativo.

Secondo motivo: separazione tra conclusioni giuridiche e politiche

La Corte chiarisce che il considerando 20 del regolamento n. 211/2011 ha valore interpretativo, ma non può essere letto in contrasto con l’articolo 10, paragrafo 1, lettera c). Il termine "separatamente" non impone una separazione formale in due sezioni distinte, ma esige che nella comunicazione siano comprensibili sia la dimensione giuridica sia quella politica della valutazione della Commissione. Nel caso concreto, la comunicazione contestata rispettava tale requisito; pertanto, il motivo è dichiarato inoperante.

Terzo motivo: intensità del sindacato giurisdizionale

La Corte conferma che la comunicazione della Commissione, essendo il risultato dell’esercizio del potere di iniziativa legislativa e di valutazioni politiche complesse, è soggetta a un controllo giurisdizionale limitato. Il giudice verifica la sufficienza della motivazione e l’assenza di errori manifesti di valutazione. La Corte distingue questa situazione dalla petizione al Parlamento europeo, per la quale la giurisprudenza riconosce un ampio margine politico e, in quel diverso contesto, un controllo diverso o nullo sul seguito dato. Nel caso dell’ICE, invece, il regolamento impone obblighi procedurali e motivazionali che consentono il controllo giurisdizionale.

Quarto motivo: errori di valutazione della Commissione e controllo del Tribunale

La Corte respinge le censure relative alla sentenza Brüstle, chiarendo che quella pronuncia riguardava la brevettabilità delle invenzioni biotecnologiche e non il finanziamento della ricerca che comporti l’uso di embrioni umani. Non vi è quindi incoerenza tra quella giurisprudenza e la posizione della Commissione. Respinge poi le critiche sul sistema della "tripla barriera" in materia di ricerca sulle cellule staminali embrionali umane, osservando che il Tribunale non ha fatto bilanciamenti etico-politici sostitutivi, ma ha soltanto verificato se la Commissione avesse commesso errori manifesti. Analogamente, ritiene non manifestamente errata la valutazione secondo cui il finanziamento di servizi sanitari sicuri, inclusi quelli relativi all’aborto, può contribuire a ridurre gli aborti non sicuri e la mortalità materna. Viene anche respinto il rilievo secondo cui il Tribunale avrebbe travisato gli argomenti sugli Obiettivi di sviluppo del Millennio e sul programma ICPD, poiché la comunicazione non attribuiva a tali strumenti natura giuridicamente vincolante.

Quinto motivo: oggetto dell’ICE e status giuridico dell’embrione

La Corte conferma che il Tribunale ha correttamente interpretato l’oggetto dell’ICE. Dagli elementi di registrazione risultava che l’iniziativa mirava a ottenere tre proposte legislative puntuali relative a:

• bilancio e finanziamento dell’Unione;
• ricerca e innovazione;
• cooperazione allo sviluppo. Non emergeva invece un’autonoma richiesta di definire o chiarire lo status giuridico dell’embrione umano. La Commissione poteva dunque legittimamente limitarsi a valutare le tre misure proposte senza affrontare in via generale tale questione.

Decisione finale

La Corte respinge integralmente l’impugnazione e condanna i ricorrenti alle spese, comprese quelle sostenute dalla Commissione. La sentenza conferma quindi la legittimità dell’azione della Commissione e del giudizio del Tribunale sulla comunicazione relativa all’ICE "Uno di noi".

Principio affermato

L’ICE è uno strumento di democrazia partecipativa che obbliga la Commissione a esaminare l’iniziativa e a motivare la propria posizione, ma non le impone di presentare una proposta normativa. La comunicazione di risposta è sindacabile solo quanto alla motivazione e all’assenza di errori manifesti di valutazione, nel rispetto del potere discrezionale della Commissione in materia di iniziativa legislativa.