Sentenza n. 8/2026 - Salerno, Sezione 3

Esito

La controversia

Le ricorrenti impugnavano la delibera dell’ASL Avellino che aveva negato l’accreditabilità definitiva dell’aggregazione, già accreditata con riserva, nonché la sospensione cautelativa dei pagamenti e gli atti istruttori e valutativi presupposti. Il diniego era fondato sull’accertamento che, nel periodo agosto 2022-novembre 2023, tutte le prestazioni imputate all’hub erano state eseguite da un soggetto terzo, in forza di un contratto di service, mentre l’hub risultava chiuso e inattivo. Le ricorrenti sostenevano: a) che il ricorso al service non fosse vietato e fosse comunque idoneo a garantire la corretta erogazione delle prestazioni; b) che la sospensione dei pagamenti fosse sine die, irragionevole, priva di presupposti e di adeguata istruttoria, lesiva dell’affidamento; c) che il diniego fosse stato adottato senza il preavviso di rigetto ex art. 10-bis l. 241/1990. Domandavano inoltre il risarcimento di complessivi euro 2.279.178,00 per mancati pagamenti, scioglimento della rete, perdita dell’avviamento, costi sommersi e lucro cessante.

La decisione

Il TAR ha respinto integralmente il ricorso. Ha ritenuto legittimo il diniego di accreditabilità perché l’aggregazione aveva configurato un hub meramente apparente e fittizio: l’hub era chiuso e inattivo già prima delle infiltrazioni d’acqua indicate dalle ricorrenti come causa della sospensione temporanea, mentre l’intera attività laboratoristica risultava svolta dal soggetto terzo. Tale assetto frustrava la funzione dell’accreditamento istituzionale, che richiede che la struttura accreditata possieda e utilizzi direttamente i requisiti organizzativi, strutturali e tecnologici sottoposti ai controlli dell’amministrazione, impedendo l’elusione dei controlli e dei tetti di spesa. Il giudice ha precisato che il service è ammissibile solo entro i limiti previsti dalla disciplina regionale: strutture affidatarie dotate dei requisiti minimi, prestazioni di elevata complessità diagnostica, adeguata disciplina del servizio e comunicazione o deposito dei relativi contratti presso l’ASL o la Regione. Tali condizioni non risultavano rispettate, essendo stata trasferita al terzo l’intera attività laboratoristica senza tempestiva comunicazione all’ASL. È stata ritenuta legittima anche la sospensione dei pagamenti, poiché l’aggregazione era risultata inidonea a erogare prestazioni remunerabili a carico del SSR. La censura relativa alla mancata comunicazione ex art. 10-bis l. 241/1990 è stata respinta: secondo il TAR, l’esito della verifica prevista dall’art. 5, comma 5, del regolamento regionale era vincolato, sicché opera il primo periodo dell’art. 21-octies, comma 2, l. 241/1990, relativo ai vizi procedimentali non invalidanti per i provvedimenti vincolati. Il richiamo all’art. 10-bis era inoltre improprio, trattandosi di preavviso riferibile alla revoca e non al rigetto. La domanda risarcitoria è stata respinta per mancanza dell’illegittimità dell’operato dell’ASL. Spese integralmente compensate.

Norme richiamate

• art. 5, comma 5, r.r. Campania n. 1/2007

  l’accreditamento con riserva «è rilasciato dal dirigente del settore competente per la durata di quindici mesi a decorrere dalla concessione del titolo … allo scadere del dodicesimo mese dal rilascio del titolo deve essere attivata la verifica dell’attività svolta e dei risultati conseguiti»

  La verifica dell’attività svolta e dei risultati conseguiti è necessaria per stabilire se l’accreditamento con riserva possa trasformarsi in accreditamento definitivo; nel caso concreto, l’esito negativo era vincolato dall’accertata inattività dell’hub e dall’esternalizzazione integrale delle prestazioni.

• art. 10-bis l. 241/1990

  La mancata comunicazione dei motivi ostativi non comporta l’annullamento quando il provvedimento negativo ha natura vincolata e, alla luce dei presupposti accertati, il suo contenuto non avrebbe potuto essere diverso.

• art. 21-octies, comma 2, l. 241/1990

  «non è annullabile il provvedimento adottato in violazione di norme sul procedimento o sulla forma degli atti qualora, per la natura vincolata del provvedimento, sia palese che il suo contenuto dispositivo non avrebbe potuto essere diverso da quello in concreto adottato»

  Il primo periodo della disposizione resta applicabile alla violazione dell’art. 10-bis anche dopo le modifiche del 2020; il vizio procedimentale è non invalidante quando l’amministrazione era vincolata a una sola decisione legittima.

• art. 8-quinquies, comma 2, d.lgs. 502/1992

  Costituisce la base normativa del contratto di servizi relativo alle prestazioni di patologia clinica erogate per il Servizio sanitario regionale.

• DCA Campania n. 109 del 19 novembre 2013

  Il service di laboratorio può essere utilizzato «solo tra aggregazioni che siano in possesso della stessa configurazione organizzativa prevista dal d.p.r. 14 gennaio 1997 e s.m.i., e per prestazioni di elevata complessità diagnostica».

  Il modello di rete concentra la fase analitica presso un laboratorio centralizzato effettivamente operativo; l’esternalizzazione è eccezionale e limitata alle prestazioni di elevata complessità, non potendo sostituire integralmente l’attività dell’hub.

• DCA Campania n. 59 del 29 maggio 2015

  Il service è definito come il conferimento di campioni biologici «per l’esecuzione di determinazioni analitiche, a laboratorio diverso da quello al quale afferisce l’utente»; i contratti devono essere resi noti e depositati presso l’ASL/Regione.

  Il service è ammesso per le prestazioni contrassegnate con la lettera R, con obbligo di pubblicità e deposito dei contratti e di aggiornamento dell’elenco delle analisi inviate ad altri laboratori, senza superare il limite dell’elevata complessità diagnostica.

• d.p.r. 14 gennaio 1997

  Rileva quale fonte dei requisiti strutturali, tecnologici e organizzativi minimi che devono possedere le strutture coinvolte nel service di laboratorio.

Massime di principio

• L’accreditamento istituzionale di una struttura sanitaria privata presuppone che la struttura accreditata sia effettivamente operativa e direttamente assoggettabile ai controlli sui requisiti organizzativi, strutturali, tecnologici e qualitativi; non è legittimo utilizzare un hub meramente apparente per imputare al SSR prestazioni integralmente eseguite da un soggetto terzo.
• Il ricorso al service nell’ambito delle reti laboratoriali è ammesso solo entro i limiti stabiliti dalla disciplina regionale: il laboratorio affidatario deve possedere i requisiti prescritti, le prestazioni devono avere elevata complessità diagnostica, il servizio deve essere disciplinato e i relativi contratti devono essere comunicati o depositati presso l’amministrazione competente.
• L’esternalizzazione integrale dell’attività laboratoristica dell’hub a un soggetto terzo, senza tempestiva comunicazione all’ASL e in assenza della prova del rispetto delle condizioni del service, dimostra l’inidoneità della rete a conseguire l’accreditamento definitivo e legittima il diniego dell’amministrazione.
• Quando la verifica prevista per il passaggio dall’accreditamento con riserva a quello definitivo conduce necessariamente al diniego in ragione di presupposti oggettivamente accertati, il provvedimento ha natura vincolata e la mancata comunicazione del preavviso di rigetto non ne determina l’annullabilità ai sensi dell’art. 21-octies, comma 2, primo periodo, l. 241/1990.
• La sospensione dei pagamenti delle prestazioni a carico del Servizio sanitario regionale è legittima quando l’accertata inidoneità della struttura accreditata esclude che le prestazioni possano essere remunerate nell’ambito del rapporto di accreditamento.

Come è indicizzato