Sentenza n. 3964/2026 - Roma, Sezione 4B

Esito

La controversia

La società ha impugnato gli atti statali e regionali relativi al payback dei dispositivi medici per gli anni 2015-2018, deducendo, in via principale, l'illegittimità costituzionale della disciplina legislativa posta a base del meccanismo, per violazione degli artt. 3, 23, 41, 42, 53 e 117 Cost., dell'art. 1 del Protocollo addizionale alla CEDU e di varie disposizioni del diritto dell'Unione europea. Secondo la ricorrente, il payback avrebbe natura sostanzialmente tributaria, sarebbe irragionevole e sproporzionato perché parametrato al fatturato anziché all'utile, inciderebbe retroattivamente sull'equilibrio economico di contratti di fornitura già conclusi, violerebbe il legittimo affidamento e la libertà di iniziativa economica e imporrebbe un esborso non prevedibile. Sono stati inoltre dedotti la tardività della fissazione dei tetti regionali e della certificazione dello sforamento, la violazione dei termini dell'art. 9-ter del d.l. n. 78/2015, nonché vizi propri degli atti ministeriali per difetto di motivazione, difetto di istruttoria, illogicità, violazione della proporzionalità, trasparenza e partecipazione procedimentale. Con motivi aggiunti sono stati impugnati i provvedimenti delle Regioni Marche e Umbria e delle aziende sanitarie, recanti gli elenchi delle imprese soggette al ripiano e i relativi importi; con ulteriori motivi aggiunti è stata contestata la rideterminazione dell'importo conseguente alle pronunce della Corte costituzionale e alla normativa sopravvenuta.

La decisione

Il ricorso principale è stato respinto. Il TAR ha richiamato la sentenza della Corte costituzionale n. 140/2024, che ha ritenuto il payback per il quadriennio 2015-2018 ragionevole e proporzionato, qualificandolo come contributo solidaristico e ritenendo rispettata la riserva di legge prevista dall'art. 23 Cost. Il meccanismo non è stato considerato retroattivo, poiché l'obbligo di ripiano e i suoi elementi essenziali erano conoscibili dalle imprese già dal 2015, prima delle gare e della stipula dei contratti. La successiva fissazione dei tetti regionali e l'attuazione del meccanismo non hanno quindi leso l'affidamento. Il payback opera inoltre esternamente ai contratti di gara, sul fatturato complessivo dell'impresa, senza modificare quantità, prezzi o risultati delle procedure di affidamento; la ricorrente non ha dimostrato una compressione eccessiva dei margini di utile. Le censure sulla tardività degli atti e sui vizi propri dei decreti ministeriali sono state ritenute infondate. I motivi aggiunti sono stati dichiarati inammissibili per difetto di giurisdizione del giudice amministrativo: i provvedimenti regionali impugnati svolgono attività meramente tecnica, contabile, vincolata e ricognitiva, limitandosi a individuare le imprese e applicare al fatturato la percentuale di ripiano stabilita dalla legge e dagli atti statali. Non vi è esercizio di potere autoritativo, ma un rapporto obbligatorio tra Regione e impresa, con correlato diritto soggettivo al corretto calcolo dell'importo, la cui cognizione spetta al giudice ordinario. La stessa conclusione è stata applicata agli atti di rideterminazione dell'importo, anche quando adottati in esecuzione della sentenza della Corte costituzionale n. 139/2024 e mediante operazioni matematiche favorevoli alla ricorrente. È stata indicata la possibilità di riassumere la causa davanti al giudice ordinario entro tre mesi dal passaggio in giudicato. Le spese sono state compensate per la complessità delle questioni.

Norme richiamate

• art. 17, comma 1, lett. c), d.l. 98/2011

  Ha introdotto il tetto di spesa per gli acquisti di dispositivi medici e, nella disciplina originaria, poneva il superamento a carico della Regione.

• art. 15, comma 13, lett. f), d.l. 95/2012

  Ha fissato dal 2014 il tetto di spesa nazionale per i dispositivi medici al 4,4 per cento del fabbisogno sanitario nazionale standard.

• art. 9-ter, commi 1, lett. b), 8, 9 e 9-bis, d.l. 78/2015

  Disciplina la fissazione dei tetti regionali, la rilevazione dello sforamento, la quota di ripiano a carico delle imprese fornitrici e la procedura di individuazione degli elenchi e degli importi dovuti.

• art. 1, comma 557, l. 145/2018

  Ha modificato l'art. 9-ter, comma 8, prevedendo la rilevazione dello sforamento sulla base del fatturato al lordo dell'IVA e la relativa certificazione ministeriale.

• art. 18, comma 1, d.l. 115/2022, convertito dalla l. 142/2022

  Ha introdotto il comma 9-bis dell'art. 9-ter, definendo la procedura speciale per il payback degli anni 2015-2018.

• art. 4, comma 8-bis, d.l. 198/2022, convertito dalla l. 14/2023

  Ha differito al 30 aprile 2023 il termine per il versamento da parte dei fornitori.

• art. 8, d.l. 34/2023, convertito dalla l. 56/2023

  Ha istituito il fondo per il ripiano e previsto, nella disciplina originaria, la possibilità di versare una quota ridotta del debito di payback.

• art. 11 c.p.a.

  Consente la riassunzione davanti al giudice ordinario della controversia dichiarata priva di giurisdizione amministrativa, entro tre mesi dal passaggio in giudicato.

• art. 41 Cost.

  La Corte costituzionale ha ritenuto non violata la libertà di iniziativa economica, reputando il payback una misura ragionevole e proporzionata.

• art. 23 Cost.

  La disciplina del payback rispetta la riserva di legge relativa alle prestazioni patrimoniali imposte, poiché individua soggetti obbligati, oggetto e criteri essenziali della prestazione.

• sentenza Corte costituzionale n. 139/2024

  Ha esteso la riduzione della quota di ripiano anche alle imprese che avevano instaurato o mantenuto il contenzioso.

• sentenza Corte costituzionale n. 140/2024

  Ha ritenuto costituzionalmente legittimo il meccanismo del payback per gli anni 2015-2018, escludendo le dedotte violazioni della proporzionalità, dell'affidamento e della riserva di legge.

Massime di principio

• Il meccanismo di payback dei dispositivi medici per gli anni 2015-2018 costituisce un contributo solidaristico ragionevole e proporzionato, diretto a concorrere alla razionalizzazione della spesa sanitaria, e non viola di per sé la libertà di iniziativa economica né la riserva di legge prevista per le prestazioni patrimoniali imposte.
• L'obbligo di ripiano non è retroattivo quando i suoi elementi essenziali — esistenza del tetto di spesa, soggetti obbligati, percentuali di concorso e criterio proporzionale al fatturato — erano già previsti dalla legge prima della partecipazione alle gare e della conclusione dei contratti di fornitura.
• Il payback opera esternamente ai contratti pubblici di fornitura: non modifica quantità, prezzi o risultati della gara, ma incide sulla situazione patrimoniale complessiva dell'impresa fornitrice secondo un meccanismo legislativo autonomo e previamente conoscibile.
• I provvedimenti regionali adottati ai sensi dell'art. 9-ter, comma 9-bis, del d.l. n. 78/2015, quando si limitano a verificare dati contabili, individuare le imprese e applicare percentuali predeterminate agli importi certificati dallo Stato, costituiscono attività vincolata e meramente ricognitiva, priva di esercizio di potere autoritativo.
• Le controversie relative al corretto calcolo degli importi di payback determinati mediante attività regionale meramente tecnica e vincolata appartengono alla giurisdizione del giudice ordinario, poiché riguardano un rapporto obbligatorio e un diritto soggettivo dell'impresa al corretto conteggio della somma dovuta.
• Anche gli atti regionali di rideterminazione in diminuzione degli importi di payback, adottati mediante verifiche contabili o applicazione matematica di riduzioni previste dalla legge, restano privi di contenuto autoritativo e sono soggetti alla giurisdizione ordinaria.

Come è indicizzato