Sentenza del 14/09/2023 n. 667 - Corte di Giustizia UE

Esito

La controversia

La Vinal AD ha impugnato la revoca della licenza per l'esercizio di un deposito fiscale adottata dall'amministrazione doganale bulgara dopo che, per gli stessi fatti, le era stata inflitta e divenuta definitiva una sanzione pecuniaria per inosservanza del regime delle accise (violazione qualificata come "grave" dalla normativa nazionale). Il giudice nazionale ha chiesto alla Corte di verificare se l'art.16, par.1 della direttiva 2008/118/CE (condizioni per il rilascio/esercizio di depositi fiscali) o il principio di parità di trattamento ostino al cumulo fra revoca definitiva della licenza e sanzione pecuniaria già inflitta; nonché se il cumulo leda il principio "ne bis in idem" sancito dall'art.50 della Carta.

La decisione

La Corte di Giustizia ha stabilito che l'art.16, par.1 della direttiva 2008/118/CE non osta a una normativa nazionale che preveda la revoca della licenza di deposito fiscale cumulativamente a una sanzione pecuniaria inflitta per gli stessi fatti, purché la revoca, in particolare per il suo carattere definitivo, non sia una misura sproporzionata rispetto alla gravità della violazione. Inoltre, se entrambe le misure sono di natura penale, l'art.50 della Carta non impedisce il cumulo a condizione che siano rispettati requisiti rigorosi: la possibilità di cumulo prevista dalla legge; il divieto di perseguire gli stessi fatti per lo stesso reato/medesimo obiettivo; finalità complementari delle sanzioni; norme chiare che definiscano gli atti/omissioni oggetto di cumulo; coordinamento e tempestività dei procedimenti; e considerazione della prima sanzione nella valutazione della seconda, in modo che il complesso delle sanzioni sia proporzionato alla gravità delle violazioni. La questione relativa al principio di non discriminazione è stata dichiarata irricevibile per carenza di elementi nel rinvio.

Norme richiamate

• Direttiva 2008/118/CE - art.16, par.1

  "1. L'apertura e l'esercizio di un deposito fiscale da parte di un depositario autorizzato sono subordinati all'autorizzazione delle autorità competenti dello Stato membro in cui è situato il deposito fiscale. Tale autorizzazione è soggetta alle condizioni che le autorità hanno il diritto di stabilire per impedire ogni possibile evasione o abuso."

  Consente agli Stati membri di stabilire condizioni (anche sanzionatorie) per impedire evasione/abuso; non vieta la revoca cumulativa della licenza con una sanzione pecuniaria purché la revoca sia proporzionata alla gravità della violazione.

• Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea - art.50

  "[n]essuno può essere perseguito o condannato per un reato per il quale è già stato assolto o condannato nell'Unione a seguito di una sentenza penale definitiva conformemente alla legge."

  Il principio ne bis in idem può ostare al cumulo di sanzioni ove entrambe siano di natura penale; tuttavia il cumulo è compatibile se rispettati specifici requisiti (legalità, diversa qualificazione normativa/obiettivi, complementarità, chiarezza, coordinamento e proporzionalità).

• ZADS (legge bulgara su accise e depositi fiscali) - art.4, punto 18

  "Si intende per violazione \"grave\" la violazione oggetto di una decisione sanzionatoria amministrativa definitiva che infligge una sanzione pecuniaria superiore a 15 000 [...]"

  Definisce quando una violazione è "grave" (soglia monetaria) e quindi automaticamente rilevante per l'applicazione della revoca della licenza secondo la normativa nazionale.

• ZADS - art.47, par.1, punto 5

  "Può essere depositario autorizzato chi (...) 5. non abbia commesso una violazione grave o reiterata ai sensi della presente legge, ad eccezione dei casi in cui il procedimento sanzionatorio amministrativo si sia concluso con un accordo."

  Stabilisce il requisito di integrità/assenza di violazioni gravi come condizione per il rilascio del titolo autorizzatorio; la sua mancata osservanza giustifica la revoca.

• ZADS - art.53, par.1-4 (estratto)

  "(1) La licenza per l'esercizio di un deposito fiscale cessa di avere effetto: (...) 3. con la revoca della licenza; (...) (2) La licenza per l'esercizio di un deposito fiscale è revocata quando: 1. il depositario autorizzato non soddisfa più i requisiti indicati nell'articolo 47; (...) (3) La licenza cessa di avere effetto con decisione del direttore dell'agenzia delle dogane, provvisoriamente esecutiva dalla data di emissione, a meno che il giudice non disponga altrimenti. (4) La decisione di cui al paragrafo 3 è impugnabile..."

  Prevede la revoca obbligatoria della licenza quando vengono meno i requisiti (p.es. violazione grave) e disciplina efficacia/impugnabilità della decisione; secondo la Corte, occorre valutare la proporzionalità della misura.

• ZADS - art.112, par.1

  "La persona che non applica l'accisa nonostante vi sia tenuta è punita con una sanzione pecuniaria pari al doppio dell'importo dell'accisa non applicata, comunque non inferiore a BGN 500."

  Prevede una sanzione pecuniaria particolarmente severa (doppio dell'accisa non applicata, senza tetto massimo), che può rendere la misura di natura penale per la Corte in base al suo grado di severità.

• Raccomandazione 2000/789/CE - art.7 (estratto)

  "1. Di norma, l'autorizzazione dovrebbe essere annullata o revocata soltanto per gravi motivi, e dopo un attento esame della situazione del depositario da parte delle autorità competenti... 2. Per esempio, l'autorizzazione può essere annullata o revocata nei casi seguenti: - inosservanza degli obblighi relativi all'autorizzazione, - copertura insufficiente per la garanzia richiesta, - reiterata inosservanza... - evasione o frode fiscale."

  Orientamenti che richiamano all'equilibrio fra controlli rigorosi e necessità di non abusare della revoca; utili a interpretare l'obbligo di proporzionalità e l'esame caso per caso.

• Direttiva (UE) 2020/262 - art.15, par.1

  Nella rifusione della direttiva, l'art.15(1) ripropone le stesse disposizioni dell'art.16(1) della 2008/118: conferma il potere degli Stati membri di subordinare autorizzazioni a condizioni volte a prevenire evasione/abuso, con gli stessi limiti di proporzionalità.

Massime di principio

• Gli Stati membri possono prevedere la revoca della licenza di deposito fiscale cumulativamente a una sanzione pecuniaria per le stesse violazioni del regime delle accise purché la revoca non sia sproporzionata rispetto alla gravità dell'infrazione.
• Se entrambe le misure sono di natura penale, il principio ne bis in idem non è automaticamente violato: il cumulo è compatibile solo se previsto dalla legge, diretto da norme distinte con obiettivi complementari, e applicato secondo regole chiare, coordinamento procedurale e valutazione della prima sanzione nella determinazione della seconda.
• La qualificazione delle misure come penali richiede analisi caso per caso (qualificazione nazionale, natura della misura e grado di severità). Il carattere definitivo e l'impatto duraturo di una revoca (soprattutto se definitiva e senza possibilità di nuova licenza) aumentano il peso della verifica di proporzionalità.
• Le autorità devono prevedere norme chiare che indichino quando scatta la revoca cumulativa e garantire che, nel valutare la revoca, si tenga conto dell'entità della sanzione già inflitta e si applichi la misura meno restrittiva possibile per raggiungere l'obiettivo di prevenzione e repressione dell'evasione.
• I giudici nazionali devono verificare in concreto: (i) se le due misure riguardano gli stessi fatti e la stessa persona; (ii) se sono entrambe di natura penale; (iii) se gli obblighi di coordinamento e di considerazione della prima sanzione sono rispettati; (iv) se la revoca definitiva è proporzionata alla gravità dell'illecito.