Sentenza del 06/12/2018 n. 31633 - Corte di Cassazione

Esito

La controversia

La Consob aveva irrogato al resistente tre sanzioni amministrative pecuniarie da 100.000 euro ciascuna, una sanzione accessoria di sei mesi e la confisca di beni fino a 23.106,25 euro, contestandogli condotte di abuso di informazioni privilegiate: induzione all’acquisto di titoli sulla base di informazioni relative a un progetto di OPA, comunicazione illecita di informazioni privilegiate e acquisto concertato di azioni utilizzando informazioni sul progetto di acquisizione del controllo societario. La Corte d’Appello di Milano aveva revocato la delibera Consob per tardività della contestazione. Nel giudizio di cassazione, il resistente ha inoltre dedotto di essere stato assolto con sentenza penale definitiva, per insussistenza del fatto, dal reato di abuso di informazioni privilegiate relativo ai medesimi fatti, invocando il principio del ne bis in idem.

La decisione

La Corte di cassazione, alla luce della sentenza della Corte di giustizia UE del 30 marzo 2018, ha ritenuto che le sanzioni ex articolo 187-bis TUF, pur formalmente amministrative, abbiano natura sostanzialmente penale. Poiché il resistente era stato assolto con sentenza penale definitiva per insussistenza del fatto e il procedimento amministrativo riguardava i medesimi fatti storici, l’articolo 50 della Carta dei diritti fondamentali dell’UE impediva la prosecuzione del procedimento sanzionatorio e del giudizio di opposizione. Il ricorso della Consob è stato quindi dichiarato inammissibile per sopravvenuta improseguibilità; le spese del giudizio di legittimità sono state compensate.

Norme richiamate

• Articolo 187-bis TUF

  Sanziona amministrativamente l’abuso di informazioni privilegiate, facendo salve le sanzioni penali quando il fatto costituisce reato.

  La disposizione prevede sanzioni formalmente amministrative ma, per finalità repressiva, severità, confisca e sanzioni accessorie, sostanzialmente penali secondo i criteri CEDU e dell’ordinamento UE.

• Articolo 187-quater TUF

  Prevede sanzioni amministrative accessorie, tra cui la perdita temporanea dei requisiti di onorabilità e l’incapacità temporanea ad assumere determinati incarichi.

• Articolo 187-sexies TUF

  Prevede la confisca dei beni quale ulteriore conseguenza delle violazioni in materia di abusi di mercato, contribuendo alla qualificazione sostanzialmente penale del sistema sanzionatorio.

• Articolo 184 TUF

  Configura il reato di abuso di informazioni privilegiate. L’assoluzione definitiva per insussistenza del fatto, quando riguarda i medesimi fatti materiali, impedisce la prosecuzione della sanzione amministrativa sostanzialmente penale.

• Articolo 50 Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea

  Nessuno può essere perseguito o condannato penalmente per un reato per il quale è già stato assolto o condannato nell’Unione a seguito di una sentenza penale definitiva.

  Il principio del ne bis in idem si applica anche a sanzioni amministrative sostanzialmente penali. In caso di assoluzione definitiva perché il fatto non sussiste o non è provato, non è proporzionato proseguire il procedimento amministrativo sugli stessi fatti.

• Articolo 4 del Protocollo n. 7 alla CEDU

  Riconosce il divieto convenzionale di essere giudicati o puniti due volte per i medesimi fatti, valutati nella loro materialità e non in base alla diversa qualificazione giuridica nazionale.

• Articolo 654 c.p.p.

  Attribuisce efficacia di giudicato alla sentenza penale irrevocabile nel giudizio civile o amministrativo, quando ricorrono i presupposti previsti dalla norma e il giudizio riguarda gli stessi fatti materiali.

• Articolo 14, paragrafo 1, direttiva 2003/6/CE

  Gli Stati membri devono prevedere sanzioni amministrative effettive, proporzionate e dissuasive.

  L’obbligo di assicurare sanzioni efficaci non consente di superare il giudicato penale assolutorio né di proseguire un procedimento amministrativo sostanzialmente penale relativo a fatti definitivamente ritenuti non provati.

• Articolo 52 Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea

  Consente limitazioni ai diritti fondamentali solo se previste dalla legge, rispettose del contenuto essenziale del diritto e proporzionate. Nel caso di assoluzione definitiva per insussistenza o mancata prova dei fatti, la prosecuzione della sanzione amministrativa eccederebbe manifestamente quanto necessario.

Massime di principio

• Quando una sanzione amministrativa ha natura sostanzialmente penale e riguarda gli stessi fatti materiali già oggetto di un procedimento penale, occorre applicare il principio del ne bis in idem, indipendentemente dalla diversa qualificazione formale dell’illecito.
• Un’assoluzione penale definitiva per insussistenza del fatto o perché i fatti non sono stati provati impedisce di instaurare o proseguire un procedimento amministrativo sostanzialmente penale sui medesimi fatti.
• La verifica dell’identità dei fatti deve concentrarsi sulla condotta concreta e sull’insieme delle circostanze materiali, non sulla coincidenza degli elementi giuridici delle due fattispecie.
• L’esigenza di applicare sanzioni efficaci, proporzionate e dissuasive non prevale sul giudicato penale assolutorio quando quest’ultimo esclude l’esistenza o la prova della condotta.
• La situazione può essere diversa in caso di condanna penale definitiva: il cumulo con una sanzione amministrativa sostanzialmente penale non è automaticamente escluso, ma deve essere previsto dalla legge, perseguire finalità complementari e rispettare proporzionalità e coordinamento tra le sanzioni.
• Il principio opera anche quando il procedimento amministrativo si trova già nella fase giudiziaria di opposizione alla sanzione: il giudice deve arrestare il procedimento prima di un nuovo accertamento o di una nuova applicazione sanzionatoria.