Sentenza n. 1022/2026 - Torino, Sezione 3

Esito

La controversia

La ricorrente contestava la revoca dell’autorizzazione, fondata sul rinvenimento di prodotti liquidi da inalazione privi di contrassegno e sulle contestazioni, anche in recidiva, di vendita a minori di diciotto anni. Deduceva violazione e falsa applicazione degli artt. 40-sexies e 62-quater del d.lgs. n. 504/1995, dell’art. 1 della l. n. 689/1981, degli artt. 23 e 25 Cost. e della l. n. 241/1990, nonché violazione del principio di proporzionalità, travisamento dei fatti, erronea valutazione dei presupposti, difetto di istruttoria e motivazione, illogicità, perplessità e sviamento. In particolare, sosteneva che la determinazione direttoriale del 2021 fosse stata superata dalla nuova disciplina sanzionatoria introdotta dal d.lgs. n. 141/2024; che l’amministrazione non potesse introdurre sanzioni mediante fonte secondaria in assenza di una specifica delega legislativa; che la determinazione non prevedesse espressamente la revoca per la vendita a minori; che la recidiva non potesse essere considerata prima dell’accertamento definitivo della precedente violazione; e che la revoca fosse comunque sproporzionata. Contestava inoltre il rigetto del ricorso gerarchico, sostenendo che esso avesse introdotto una motivazione postuma e diversa rispetto a quella dell’atto originario.

La decisione

Il TAR ha accolto il ricorso e annullato la revoca e il rigetto del ricorso gerarchico. Ha ritenuto ammissibile che l’organo gerarchicamente sovraordinato integri la motivazione dell’atto impugnato, sicché la legittimità della revoca doveva essere valutata considerando congiuntamente le motivazioni dei due provvedimenti. Tuttavia, tale esame ha evidenziato l’illegittimità degli atti. La determinazione direttoriale del 2021, adottata sulla base dell’art. 62-quater, comma 5-bis, del d.lgs. n. 504/1995, non era applicabile ratione temporis agli accertamenti del 2024 nella parte relativa alle sanzioni, poiché il d.lgs. n. 141/2024 aveva introdotto una disciplina legislativa organica delle conseguenze sanzionatorie per la detenzione o cessione di prodotti privi di contrassegno, inserendo gli artt. 40-bis e 40-sexies nel d.lgs. n. 504/1995 e abrogando gli artt. 291-bis e seguenti del d.P.R. n. 43/1973. Ai sensi dell’art. 40-sexies, la chiusura definitiva dell’esercizio è prevista solo quando la contestazione avvenga più di due volte, circostanza non sussistente. Quanto alla vendita a minori, il TAR ha rilevato che la determinazione direttoriale richiamava l’impegno dell’esercente a rispettare il divieto, ma non prevedeva espressamente la revoca dell’autorizzazione quale conseguenza della violazione. In ragione della gravità della revoca, tale sanzione avrebbe dovuto essere espressamente tipizzata da una fonte normativa, non potendo essere desunta implicitamente da una fonte secondaria o dall’impegno assunto dal titolare. Il successivo provvedimento con cui la stessa amministrazione aveva disposto una chiusura di cinque giorni, applicando la nuova disciplina legislativa, ha ulteriormente confermato l’insussistenza dei presupposti per la revoca. Le spese, pari a euro 3.000 oltre accessori, sono state poste a carico dell’amministrazione resistente.

Norme richiamate

• art. 62-quater, comma 5-bis, d.lgs. n. 504/1995

  Con determinazione del Direttore dell’Agenzia delle dogane e dei monopoli sono stabiliti [...] le modalità e i requisiti per l’autorizzazione alla vendita e per l’approvvigionamento dei prodotti da inalazione senza combustione [...]

  La delega alla fonte secondaria riguarda modalità e requisiti dell’autorizzazione, ma non consente di introdurre autonomamente sanzioni; il suo ambito sanzionatorio è stato comunque eroso dalla disciplina legislativa sopravvenuta.

• art. 5, comma 1, lett. c), Determinazione direttoriale n. 92923/2021

  Nei casi di particolare gravità nonché di recidiva, dispongono la revoca dell’autorizzazione, ferma restando l’applicazione degli articoli 291 bis e seguenti, del D.P.R. del 23 gennaio 1973, n. 43.

  La disposizione non era più applicabile, ratione temporis, come base sanzionatoria per i fatti accertati dopo l’entrata in vigore del d.lgs. n. 141/2024 e non tipizzava comunque espressamente la revoca per la vendita a minori.

• art. 40-sexies d.lgs. n. 504/1995

  Nel caso di successiva violazione, la chiusura o la sospensione è disposta per un periodo non inferiore a un mese e non superiore a due mesi. Ove la contestazione di cui al comma 1 avvenga più di due volte, può essere disposta la chiusura definitiva dell’esercizio.

  La chiusura definitiva costituisce una conseguenza prevista solo in presenza di più di due contestazioni; in assenza di tale presupposto non può essere disposta la revoca o chiusura definitiva dell’esercizio.

• d.lgs. n. 141/2024

  Ha riscritto la disciplina sanzionatoria relativa ai prodotti liquidi da inalazione privi di contrassegno, introducendo gli artt. 40-bis e 40-sexies nel d.lgs. n. 504/1995 e abrogando gli artt. 291-bis e seguenti del d.P.R. n. 43/1973.

• art. 23 Cost.

  È richiamato a sostegno del principio di legalità delle sanzioni, che impedisce alla fonte secondaria di introdurre sanzioni non previste dalla legge.

• art. 1 l. n. 689/1981

  È richiamato quale espressione del principio di legalità in materia di sanzioni amministrative.

• art. 40-bis d.lgs. n. 504/1995

  Fa parte della nuova disciplina legislativa sanzionatoria introdotta per la violazione delle disposizioni relative ai prodotti liquidi da inalazione privi di contrassegno.

Massime di principio

• Quando una fonte legislativa sopravvenuta disciplina organicamente le sanzioni applicabili a una determinata violazione, una precedente disciplina sanzionatoria contenuta in un atto amministrativo generale o in una fonte secondaria non può continuare a costituire la base legale della sanzione nella parte incompatibile o superata dalla nuova disciplina.
• La delega legislativa a un’amministrazione per stabilire modalità e requisiti di rilascio di un’autorizzazione non comprende, in assenza di una previsione espressa, il potere di introdurre autonome sanzioni amministrative o di individuare una sanzione gravemente afflittiva quale conseguenza della violazione degli obblighi connessi all’autorizzazione.
• La revoca o la chiusura definitiva di un esercizio, quale conseguenza sanzionatoria della violazione di obblighi amministrativi, deve essere espressamente prevista dalla legge o da una fonte validamente autorizzata dalla legge; non può essere desunta implicitamente da un impegno assunto dal titolare dell’autorizzazione o dal semplice richiamo a un divieto.
• In presenza di una disciplina legislativa che collega la chiusura definitiva dell’esercizio al verificarsi di più di due contestazioni, l’amministrazione non può disporre tale conseguenza quando il numero delle contestazioni previsto dalla legge non risulta integrato.
• Nel decidere un ricorso gerarchico, l’organo sovraordinato può integrare o modificare la motivazione dell’atto impugnato; la legittimità dell’azione amministrativa deve quindi essere verificata considerando unitariamente la motivazione originaria e quella espressa in sede gerarchica, senza che ciò consenta di superare la mancanza della base legale del potere sanzionatorio.

Come è indicizzato