Sentenza n. 4443/2026 - Milano, Sezione 2

Esito

La controversia

La proprietaria aveva chiesto nel 2021 la sanatoria di modifiche interne e di facciata e di uno sporto volumetrico chiuso da vetrate, realizzato senza titolo nel 2002 e contenente una scala interna. Ha impugnato il diniego comunale del 28 agosto 2023 deducendo, con tre censure connesse, violazione dell’art. 12, punto 1.3, delle N.T.A. del P.G.T. di Cornaredo ed eccesso di potere per difetto di istruttoria e motivazione: secondo la ricorrente, al momento dell’abuso il confine distava più di dieci metri e il sedime era in comproprietà; la successiva acquisizione esclusiva, nel 2018, della striscia di terreno avrebbe prodotto la riduzione della distanza, ma l’atto notarile di acquisto e regolamentazione dei rapporti tra aree comuni ed esclusive avrebbe già soddisfatto la previsione urbanistica. In ulteriore subordine, la ricorrente ha proposto una diversa lettura della disposizione pianificatoria alla luce dell’art. 1102 c.c. In corso di causa ha inoltre prodotto una convenzione notarile specifica, stipulata l’11 settembre 2025 con i proprietari confinanti, e nel luglio 2026 ha chiesto formalmente al Comune il riesame della pratica. All’udienza il Comune ha eccepito la tardività della memoria della ricorrente depositata il 1° settembre 2026 oltre le ore 12.

La decisione

Il TAR ha respinto il ricorso e condannato la ricorrente a pagare al Comune € 2.000, oltre oneri e spese generali. Ha ritenuto irrilevante la convenzione del 2025, perché successiva al diniego e inidonea, secondo il principio tempus regit actum, a modificare retroattivamente la legittimità dell’atto; essa può eventualmente sostenere una nuova istanza di sanatoria, ma non impone il riesame della decisione impugnata. Le tre censure sono state esaminate congiuntamente e respinte. Il frazionamento e il mutamento dell’assetto proprietario del 2018 hanno creato il confine attuale, rispetto al quale, al momento della domanda di sanatoria del 2021, non era rispettata la distanza minima di cinque metri. Per la sanatoria occorre la doppia conformità e l’abuso, finché non sanato, non può essere trattato come una preesistenza legittima: deve quindi essere valutato anche alla luce delle variazioni proprietarie intervenute prima della conclusione del procedimento. Il potere comunale è vincolato all’accertamento di tale requisito. Sono stati ritenuti irrilevanti la limitata consistenza o la supposta natura pertinenziale dell’ampliamento, gli accordi privatistici e i richiami alla comunione, al condominio e alle servitù, che non sostituiscono gli adempimenti richiesti dalla disciplina edilizia. L’atto notarile del 19 maggio 2018 non equivale alla convenzione derogatoria prevista dalle N.T.A., perché non contiene un espresso riferimento alla deroga delle distanze per lo sporto abusivo; la mera visibilità dell’opera e l’assenza di obiezioni dei confinanti non provano un’accettazione convenzionale della deroga. Il TAR, poiché il ricorso era infondato, ha dichiarato di poter prescindere dall’eccezione di tardività della memoria comunale.

Norme richiamate

• art. 12, punto 1.3, N.T.A. del P.G.T. di Cornaredo

  La suddetta previsione pianificatoria, al terzo paragrafo, stabilisce che “è consentita la diversa ripartizione alle distanze dai confini di proprietà qualora tra i proprietari venga stipulato accordo in forma di convenzione notarile registrata e trascritta (in forma valida ed efficace anche nei confronti di successivi aventi causa) a condizione che venga rispettata la distanza minima tra i fabbricati”.

  La deroga alle distanze richiede una convenzione notarile registrata e trascritta, con contenuto specifico e idonea a disciplinare i rapporti tra i proprietari e a vincolare anche i successivi aventi causa. Un atto di compravendita e regolamentazione generale delle aree non è sufficiente se non menziona espressamente la deroga per il manufatto interessato.

• art. 36 d.P.R. 380/2001

  Tali conclusioni trovano fondamento nella previsione di cui all’art. 36 del D.P.R. n. 380 del 2001, che impone la sussistenza del requisito della doppia conformità per il rilascio della sanatoria, confermandosi pertanto la circostanza che le modifiche normative o pianificatorie intervenute antecedentemente al perfezionarsi del procedimento di sanatoria si possono ripercuotere negativamente sulla sorte dell’immobile abusivo.

  La sanatoria presuppone la doppia conformità dell’opera alla disciplina urbanistico-edilizia vigente al momento della realizzazione e al momento della domanda; le modifiche intervenute prima della conclusione del procedimento possono quindi impedire il rilascio del titolo.

• art. 11, comma 1, d.P.R. 380/2001

  La determinazione comunale risulta legittima, poiché l’avvenuto frazionamento dell’originario compendio ha determinato un mutamento rilevante in ordine all’assetto proprietario dello stesso che deve essere necessariamente considerato in sede di rilascio dei titoli edilizi, visto che la proprietà del sedime su cui sorge (o deve costruirsi) l’immobile è uno dei presupposti richiesti dalla legge per rilasciare i predetti titoli (cfr. art. 11, comma 1, del D.P.R. n. 380 del 2001) e conforma in misura determinante anche le facoltà di edificazione (art. 873 cod. civ.).

  La titolarità del sedime è un presupposto rilevante per il rilascio del titolo edilizio; di conseguenza, il mutamento dell’assetto proprietario e la formazione di nuovi confini devono essere considerati anche nel procedimento volto alla sanatoria.

Massime di principio

• La legittimità di un provvedimento amministrativo va scrutinata, di regola, sulla base della situazione di fatto e di diritto esistente al momento della sua adozione; una convenzione stipulata successivamente non può sanare retroattivamente il presupposto mancante né rendere illegittimo il diniego, pur potendo eventualmente fondare una nuova istanza.
• La sanatoria edilizia subordinata alla doppia conformità richiede che l’opera risulti conforme alla disciplina urbanistico-edilizia sia al momento della realizzazione sia al momento della domanda; fino alla sanatoria, il manufatto abusivo non costituisce una preesistenza legittima e risente delle modifiche dell’assetto proprietario e dei confini intervenute prima della conclusione del procedimento.
• La previsione urbanistica che consente la deroga alle distanze mediante convenzione richiede il rispetto della forma e dei contenuti prescritti, inclusa una disciplina espressa e adeguatamente formalizzata della deroga relativa all’opera interessata; una convenzione generale sulle aree comuni e sulle servitù o la mera conoscenza dell’opera da parte dei confinanti non sono sufficienti.
• Gli accordi privatistici, le regole sulla comunione e le servitù non sostituiscono i requisiti e le procedure della normativa edilizia per la regolarizzazione di opere realizzate senza titolo; la verifica comunale della sanabilità riguarda la conformità oggettiva dell’intervento alle regole pubblicistiche.

Come è indicizzato