Sentenza n. 4353/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 5

Esito

La controversia

La controversia riguardava la decisione della Regione Calabria di accogliere la proposta della precedente affidataria del servizio e di rinegoziare, con proroga di sei anni, il contratto relativo alla conduzione e manutenzione degli impianti del Consiglio regionale, invece di aderire alla convenzione Consip SIE4, aggiudicata per Sicilia e Calabria a Ecosfera Servizi. Veolia contestava anzitutto la tardività del ricorso di primo grado, sostenendo che il termine decorresse dalla pubblicazione della determinazione sul BURC e che fosse applicabile il rito speciale sugli affidamenti pubblici. Nel merito deduceva l'erronea affermazione dell'obbligo regionale di adesione alla convenzione Consip, sostenendo che le prestazioni SIE fossero più ampie della mera fornitura energetica e che la Regione potesse scegliere una soluzione alternativa più conveniente. Contestava inoltre la ritenuta insussistenza dei presupposti per la proroga prevista dall'art. 6, comma 2, lett. b), allegato II, d.lgs. n. 115/2008, valorizzando le interlocuzioni avviate nel 2023 e la comparazione tecnico-economica svolta dalla Regione. Infine censurava la dichiarazione di inefficacia del contratto, lamentando l'omessa ponderazione degli interessi pubblici e prospettando un difetto di giurisdizione qualora fosse stato applicabile il rito ordinario. La Regione proponeva appello incidentale con censure analoghe, sostenendo l'assenza di un obbligo inderogabile di adesione alla convenzione e la legittimità della valutazione comparativa tra la proposta della precedente affidataria e la convenzione SIE4. Ecosfera resisteva, riproponendo i motivi assorbiti dal TAR.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto sia l'appello principale sia quello incidentale, confermando la sentenza del TAR. Ha escluso la tardività del ricorso: anche qualificando la vicenda come affidamento di contratto pubblico, il termine decorreva dalla comunicazione dell'aggiudicazione prevista dall'art. 120, comma 2, c.p.a.; in alternativa, in caso di affidamento senza bando, la pubblicazione non era idonea a far decorrere il termine perché mancava l'indicazione del sito per visionare gli atti e i documenti presupposti, richiesta dall'art. 120, comma 3, c.p.a. L'istanza di accesso non equivaleva a tale indicazione. La nota regionale del 26 giugno 2023, inoltre, aveva natura meramente preliminare ed esplorativa e non era immediatamente lesiva, sicché non doveva essere impugnata autonomamente. Nel merito, il Collegio ha rilevato che le regioni sono soggette agli obblighi di ricorso alle convenzioni e ai soggetti aggregatori per le categorie individuate dalla normativa, tra cui energia, combustibili e manutenzione di immobili e impianti. La maggior parte delle prestazioni oggetto della proposta di rinegoziazione rientrava, quantitativamente e qualitativamente, nel perimetro delle prestazioni già comprese nella convenzione SIE4; le attività ulteriori erano accessorie o ancillari e non rendevano sostanzialmente diversa la prestazione. La mera maggiore convenienza economica della proposta alternativa non era sufficiente a derogare al convenzionamento, poiché la deroga prevista dall'art. 1, comma 7, d.l. n. 95/2012 presupponeva il ricorso a un'altra centrale di committenza o a una procedura di evidenza pubblica, non ravvisabile nella rinegoziazione in esame. Il Collegio ha poi confermato la natura eccezionale e di stretta interpretazione della proroga ex art. 6, comma 2, lett. b), allegato II, d.lgs. n. 115/2008. La proroga è consentita solo quando, durante la vigenza del contratto e con largo anticipo rispetto alla scadenza, le parti abbiano concordato nuove o ulteriori prestazioni conformi al decreto; non può invece essere utilizzata per prorogare il rapporto sulla base di una proposta generica o formulata a ridosso della scadenza. Le comunicazioni del 2023 erano generiche e non contenevano un accordo su specifiche prestazioni, mentre le interlocuzioni dettagliate si erano svolte soltanto nei mesi immediatamente precedenti la scadenza del 31 marzo 2025. È stata infine confermata la dichiarazione di inefficacia del contratto, poiché, annullato il provvedimento di affidamento, era venuto meno il fondamento del contratto e non erano stati dedotti elementi concreti ostativi, considerata anche la breve esecuzione rispetto alla durata complessiva e la possibilità di subentro. Le spese sono state integralmente compensate per la peculiarità e complessità della controversia.

Norme richiamate

• art. 120, commi 2 e 3, c.p.a.

  «nel termine di trenta giorni»; «Se sono omessi gli avvisi o le informazioni [...] il ricorso può essere proposto non oltre sei mesi»

  Il termine per impugnare decorre dalla comunicazione prevista per l'aggiudicazione; in caso di affidamento senza bando, la pubblicazione è idonea a far decorrere il termine solo se contiene le informazioni prescritte, compresa l'indicazione del sito in cui sono visionabili gli atti. La pubblicazione sul BURC non può sostituire tali garanzie.

• art. 1, comma 449, l. n. 296/2006

  «Le restanti amministrazioni pubbliche [...] possono ricorrere alle convenzioni [...] ovvero ne utilizzano i parametri di prezzo-qualità come limiti massimi»

  Per le regioni la disposizione stabilisce la facoltà di ricorrere alle convenzioni e il vincolo di utilizzarne i parametri di prezzo-qualità, nel quadro della disciplina successiva sulla centralizzazione degli acquisti.

• art. 1, comma 7, d.l. n. 95/2012, conv. con l. n. 135/2012

  «sono tenute ad approvvigionarsi attraverso le convenzioni [...] ovvero ad esperire proprie autonome procedure nel rispetto della normativa vigente»

  Per le categorie merceologiche indicate, tra cui energia e combustibili, l'approvvigionamento deve avvenire tramite convenzioni o accordi quadro Consip e regionali oppure mediante procedure autonome svolte secondo le modalità telematiche previste; la mera rinegoziazione diretta di un contratto precedente non costituisce, di per sé, alternativa legittima.

• art. 9, comma 3, d.l. n. 66/2014, conv. con l. n. 89/2014

  «le regioni [...] ricorrono a Consip S.p.A. o agli altri soggetti aggregatori»

  La disposizione impone alle regioni il ricorso ai soggetti aggregatori per le categorie di beni e servizi e oltre le soglie individuate dal decreto attuativo.

• d.P.C.M. 11 luglio 2018

  «Manutenzione immobili e impianti»

  La categoria della manutenzione di immobili e impianti è inclusa tra quelle per le quali le regioni devono ricorrere a Consip o agli altri soggetti aggregatori.

• art. 6, commi 1 e 2, lett. b), allegato II, d.lgs. n. 115/2008

  «qualora nel corso di vigenza di un contratto di servizio energia, le parti concordino l'esecuzione di nuove e/o ulteriori prestazioni ed attività [...] la durata del contratto potrà essere prorogata»

  La proroga è una deroga eccezionale, di stretta interpretazione, consentita soltanto quando, durante la vigenza del contratto e con congruo anticipo rispetto alla scadenza, le parti abbiano concordato specifiche prestazioni nuove o ulteriori di efficientamento energetico. Non basta una proposta generica di rinegoziazione o un accordo raggiunto a ridosso della scadenza.

• artt. 121 e 122 c.p.a.

  La dichiarazione di inefficacia del contratto può conseguire all'annullamento dell'affidamento, quando venga meno il fondamento del contratto e non sussistano circostanze concrete ostative, anche alla luce degli interessi coinvolti e della possibilità di subentro.

Massime di principio

• La pubblicazione di un provvedimento di affidamento su un bollettino ufficiale non fa decorrere il termine speciale di impugnazione previsto dall'art. 120, comma 3, c.p.a. se l'avviso omette l'indicazione del sito in cui sono visionabili gli atti e i documenti presupposti; una distinta istanza di accesso non sostituisce tale indicazione legale.
• Quando una controversia viene ricondotta all'impugnazione di un affidamento pubblico, il provvedimento deve essere impugnato unitariamente secondo il regime temporale applicabile all'affidamento, senza imporre al concorrente ricorsi frazionati o impugnazioni al buio contro atti prodromici non ancora lesivi.
• Gli obblighi di centralizzazione degli acquisti gravanti sulle regioni si estendono alle prestazioni che, valutate nel loro contenuto quali-quantitativo prevalente, rientrano nelle categorie normative dell'energia, dei combustibili e della manutenzione di immobili e impianti. La presenza di attività accessorie o ancillari non consente di eludere l'obbligo quando la prestazione complessiva resta sostanzialmente coincidente con quella oggetto della convenzione centralizzata.
• La deroga all'obbligo di ricorso alle convenzioni non può fondarsi sulla sola maggiore convenienza della proposta alternativa: occorre che l'approvvigionamento avvenga tramite altra centrale di committenza o mediante una procedura di evidenza pubblica conforme alla disciplina applicabile, oltre alle ulteriori condizioni di legge.
• La proroga prevista per i contratti di servizio energia costituisce una deroga eccezionale al principio di concorrenza ed è ammessa solo se, durante la vigenza del contratto e con largo anticipo rispetto alla scadenza, le parti abbiano concordato specifiche prestazioni nuove o ulteriori conformi al d.lgs. n. 115/2008. Una proposta generica o un accordo perfezionato pochi mesi prima della scadenza non integra tale presupposto.
• L'annullamento del provvedimento di affidamento consente la dichiarazione di inefficacia del contratto quando ne venga meno il fondamento e non siano indicati elementi concreti ostativi, tenuto conto della durata già eseguita, della durata residua e della concreta possibilità di subentro.

Come è indicizzato