Corte di giustizia, Sentenza C-568/24

Specifiche tecniche in una gara per un robot chirurgico

La pronuncia concerne un rinvio pregiudiziale della Curtea de Apel Cluj in una controversia tra Sof Medica SA e un ospedale rumeno relativa all’aggiudicazione di un appalto per la fornitura, installazione e messa in funzione di un robot chirurgico. La Corte è chiamata a interpretare la direttiva 2014/24/UE, in particolare gli articoli 18, 42 e 49, in rapporto al margine di discrezionalità dell’amministrazione aggiudicatrice nella definizione delle specifiche tecniche.

Fatti e procedimento principale

L’ospedale aveva pubblicato una gara aperta per un valore stimato di circa 5 milioni di euro, dopo una consultazione di mercato dalla quale risultavano due tipologie di robot chirurgici: monoblocco e modulari. Nel capitolato d’oneri, l’oggetto dell’appalto era descritto come un apparecchio di chirurgia robotica assistita, modulare e mobile, con almeno quattro moduli con bracci robotici indipendenti, utilizzabile in più specializzazioni e idoneo a operare in spazi contenuti senza particolari accorgimenti.

Sof Medica, fornitore di robot di tipo monoblocco, ha sostenuto che tali specifiche favorissero solo i robot modulari e ha chiesto l’eliminazione delle clausole ritenute discriminatorie, ovvero l’annullamento della procedura. In primo grado la domanda è stata respinta; in appello la Curtea de Apel Cluj ha sottoposto tre quesiti pregiudiziali.

Questioni pregiudiziali

Il giudice del rinvio ha chiesto, in sintesi:

• se il principio di trasparenza, letto con gli articoli 2 e 49 della direttiva, impedisca di escludere un offerente sulla base di specifiche tecniche giustificate solo successivamente in giudizio da una necessità oggettiva;
• se il carattere restrittivo delle specifiche tecniche debba essere valutato cumulativamente, così da rendere necessaria la menzione "o equivalente";
• se i principi di parità di trattamento e non discriminazione impongano di verificare la restrittività delle specifiche alla luce della necessità oggettiva esistente prima della pubblicazione del bando.

Normativa rilevante

La Corte richiama in particolare:

• l’articolo 18, paragrafo 1, della direttiva 2014/24, sui principi di parità di trattamento, non discriminazione, trasparenza e proporzionalità;
• l’articolo 42, paragrafi 1-4, sulle specifiche tecniche;
• l’articolo 49 e l’allegato V, parte C, sui bandi di gara;
• l’allegato VII, punto 1, lettera b), che definisce le specifiche tecniche per forniture e servizi. Sono inoltre richiamate le corrispondenti disposizioni della legge rumena n. 98/2016, in particolare gli articoli 2, 50, 155 e 156.

Ragionamento della Corte: trasparenza e motivazione preventiva

La Corte osserva anzitutto che né l’articolo 2, paragrafo 1, punto 13, né l’articolo 49 della direttiva 2014/24 impongono di indicare nei documenti di gara le giustificazioni oggettive sottese a ciascuna specifica tecnica. L’articolo 42, paragrafo 1, e l’allegato VII definiscono il contenuto delle specifiche tecniche, ma non prevedono un obbligo di motivazione preventiva.

La Corte richiama il proprio orientamento secondo cui l’amministrazione aggiudicatrice dispone di un ampio margine di discrezionalità nel definire le proprie esigenze, ma deve assicurare che le specifiche consentano pari accesso, non creino ostacoli ingiustificati alla concorrenza e rispettino il principio di proporzionalità. Il principio di trasparenza esige che le condizioni della gara siano chiare, precise e univoche, non che siano esplicitate, per ogni requisito, tutte le ragioni oggettive della scelta tecnica.

La Corte sottolinea anche che, quando il legislatore dell’Unione ha voluto imporre un obbligo di motivazione nei documenti di gara, lo ha fatto espressamente, come nell’articolo 46, paragrafo 1, secondo comma, sulla mancata suddivisione in lotti. Un obbligo generalizzato di motivazione delle specifiche tecniche altererebbe l’equilibrio tra esigenze di controllo e autonomia dell’amministrazione aggiudicatrice.

Ragionamento della Corte: specifiche tecniche e clausola "o equivalente"

Quanto alla seconda questione, la Corte chiarisce che l’articolo 42, paragrafo 3, elenca i metodi di formulazione delle specifiche tecniche e che, se l’amministrazione utilizza il metodo del riferimento a specifiche tecniche di cui alla lettera b), ogni riferimento deve contenere la menzione "o equivalente".

Nel caso concreto, tuttavia, le specifiche contestate non sembrano formulate secondo tale tecnica di rinvio. Per questo la Corte si concentra sull’articolo 42, paragrafo 4, che vieta in linea di principio il riferimento a una fabbricazione, provenienza, tipo o produzione specifica idonei a favorire o eliminare talune imprese o taluni prodotti. Tale divieto conosce un’eccezione: se il riferimento è giustificato dall’oggetto dell’appalto, e solo se una descrizione sufficientemente precisa non è possibile altrimenti, la menzione "o equivalente" diventa necessaria.

La Corte interpreta in modo restrittivo la clausola relativa alla giustificazione dall’oggetto dell’appalto: essa copre solo i casi in cui il requisito discenda inevitabilmente dall’oggetto stesso dell’appalto. Di conseguenza, il giudice nazionale deve verificare se i requisiti su modularità, mobilità, peso, superficie occupata e disposizione dei bracci siano davvero imposti dalla natura dell’acquisto, tenuto conto della struttura e della compartimentazione delle sale operatorie. Se non discendono inevitabilmente dall’oggetto dell’appalto, non possono essere inseriti senza la clausola "o equivalente".

Dispositivo

La Corte risponde che:

• i principi di trasparenza e parità di trattamento non ostano a che un’amministrazione aggiudicatrice escluda un’offerta sulla base di specifiche tecniche che, al momento della pubblicazione del bando, non siano state oggetto di una giustificazione oggettiva nei documenti di gara;
• l’amministrazione aggiudicatrice non può inserire requisiti tecnici relativi al carattere modulare e mobile, al peso, alla superficie occupata e alla disposizione dei bracci di un robot chirurgico senza la menzione "o equivalente", salvo che tali requisiti discendano inevitabilmente dall’oggetto dell’appalto.

Portata pratica della decisione

La pronuncia conferma un ampio margine di discrezionalità dell’amministrazione nella definizione dell’oggetto dell’appalto, ma ribadisce che tale discrezionalità non può tradursi in specifiche tecniche artificialmente escludenti. Per gli operatori economici, il controllo va concentrato non sulla necessità di una motivazione espressa ex ante per ogni requisito, bensì sulla reale connessione tra i requisiti imposti e l’oggetto dell’appalto, nonché sull’eventuale effetto restrittivo e discriminatorio dei medesimi.