Sentenza n. 1011/2026 - Bologna, Sezione 1

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato in parte qua la determinazione regionale n. 5300 del 14 marzo 2024 e gli atti connessi, adottati al termine della fase preliminare volontariamente attivata ai sensi dell’art. 26-bis d.lgs. 152/2006 in vista della successiva presentazione di un’istanza di PAUR e VIA per la realizzazione di un centro integrato di recupero di rifiuti inerti e affini in un’area comprendente ex cave, aree interessate da attività estrattive, zone umide e siti oggetto di bonifica e sistemazione ambientale. La ricorrente ha dedotto, in primo luogo, che l’amministrazione, pur disponendo degli elementi istruttori necessari, si sarebbe limitata a formulare rilievi interlocutori senza indicare le condizioni per ottenere i titoli abilitativi necessari, in violazione dell’art. 26-bis d.lgs. 152/2006 e con eccesso di potere per difetto di istruttoria, carenza di motivazione, travisamento ed errore nei presupposti. In secondo luogo, ha contestato l’affermazione secondo cui il progetto avrebbe richiesto una variante urbanistica e una variante al PAE e al PIAE, nonché una procedura di VALSAT, lamentando la violazione degli artt. 6, comma 12, e 208 d.lgs. 152/2006 e dell’art. 21 l.r. Emilia-Romagna n. 4/2018. In terzo luogo, ha censurato i rilievi relativi alla possibile incompatibilità dell’impianto con l’analisi di rischio e con la procedura di bonifica riguardante aree utilizzate da RFI, sostenendo che le interferenze avrebbero dovuto essere valutate nella successiva procedura autorizzatoria. In quarto luogo, ha contestato la rilevanza ostativa del progetto di sistemazione vegetazionale approvato dal Comune e in corso di esecuzione da parte di RFI, nonché dei vincoli paesaggistici derivanti dalla presenza di laghetti e zone umide. Le amministrazioni hanno eccepito, tra l’altro, l’inammissibilità per carenza di lesività dell’atto, qualificato come endoprocedimentale, consultivo e collaborativo, e hanno comunque sostenuto l’infondatezza delle censure.

La decisione

Il TAR ha respinto il ricorso, prescindendo dall’esame delle eccezioni di rito perché le censure erano comunque infondate. Quanto al primo motivo, ha chiarito che la fase preliminare dell’art. 26-bis d.lgs. 152/2006 non serve necessariamente ad attestare in positivo la conformità del progetto né a definire in modo definitivo le condizioni di ammissibilità, ma è principalmente diretta a individuare le informazioni da inserire nello studio di impatto ambientale, il livello di dettaglio e le metodologie da adottare, nonché a evidenziare le criticità e le condizioni necessarie per ottenere i successivi titoli. La conferenza di servizi aveva correttamente segnalato i profili problematici derivanti dalla pianificazione territoriale, urbanistica e dai vincoli presenti nell’area. L’atto conclusivo della fase preliminare ha natura endoprocedimentale, consultiva e collaborativa, non preclude la presentazione dell’istanza di VIA o PAUR e non vincola definitivamente l’esito del successivo procedimento. Pertanto, la ricorrente avrebbe potuto presentare il progetto, sostenendo l’insussistenza o il superamento delle criticità, ma ha scelto di non farlo. Il TAR ha precisato che non vi era obbligo di indicare condizioni definitive di ammissibilità, che il parere preliminare non costituiva presupposto necessario per presentare la VIA e che la valutazione doveva essere compiuta sulla base della situazione urbanistica e normativa esistente al momento dell’adozione dell’atto. Quanto al secondo motivo, il giudice ha ritenuto legittimo il rilievo secondo cui l’eventuale approvazione del PAUR avrebbe potuto produrre effetto di variante sullo strumento urbanistico comunale, ma non automaticamente sui piani settoriali sovraordinati, quali PAE e PIAE, per i quali sarebbe stata necessaria una formale modifica. L’art. 208 d.lgs. 152/2006 non consente quindi di superare automaticamente le previsioni dei piani di settore. È stata inoltre ritenuta corretta la segnalazione della necessità di verificare la compatibilità del progetto con la pianificazione estrattiva, con i procedimenti di bonifica e con la sistemazione finale dell’area. Quanto al terzo motivo, il rilievo relativo alla bonifica in corso non è stato considerato un diniego anticipato: la stessa ricorrente riconosceva che il coordinamento tra il nuovo impianto e gli obblighi di bonifica avrebbe dovuto essere definito nell’ambito del PAUR. Quanto al quarto motivo, il riferimento al progetto di sistemazione vegetazionale e alla presenza dei laghetti tutelati non comportava l’automatica estensione alla ricorrente degli obblighi gravanti su RFI, ma costituiva la legittima evidenziazione di possibili condizioni e incompatibilità da verificare nella successiva procedura. Il rilievo del possibile vincolo paesaggistico ex art. 142, comma 1, lett. b), d.lgs. 42/2004 era coerente con la funzione preventiva della fase preliminare. Le spese sono state compensate per la novità dell’istituto e la carenza di specifica giurisprudenza.

Norme richiamate

• art. 26-bis d.lgs. 152/2006

  finalizzata alla definizione delle informazioni da inserire nello studio di impatto ambientale, del relativo livello di dettaglio e delle metodologie da adottare per la predisposizione dello stesso nonché ... alla definizione delle condizioni per ottenere le autorizzazioni, intese, concessioni, licenze, pareri, concerti, nulla osta e assensi, comunque denominati, necessari alla realizzazione e all’esercizio del progetto

  La fase preliminare ha funzione preventiva, consultiva e collaborativa: individua informazioni, metodologie e criticità del progetto, indicando le condizioni o gli ulteriori procedimenti necessari, senza costituire un diniego né precludere la successiva presentazione della VIA o del PAUR.

• art. 27-bis d.lgs. 152/2006

  Il PAUR costituisce la successiva sede procedimentale nella quale devono essere valutate e coordinate le condizioni necessarie alla realizzazione e all’esercizio del progetto.

• art. 208 d.lgs. 152/2006

  L’effetto di variante connesso all’approvazione del progetto riguarda lo strumento urbanistico comunale e non si estende automaticamente ai piani settoriali sovraordinati, per i quali è necessaria una formale procedura di modifica.

• art. 24, comma 4, lett. b), l.r. Emilia-Romagna n. 24/2017

  La qualificazione di PAE e PIAE come piani settoriali dotati di autonoma efficacia impedisce che siano automaticamente modificati dall’approvazione del progetto in sede di PAUR.

• art. 242-ter d.lgs. 152/2006

  La compatibilità tra nuovi interventi e siti interessati da procedimenti di bonifica può essere definita nell’ambito del procedimento autorizzatorio dell’opera e, ove previsto, della VIA; il rilievo preliminare della necessità di tale coordinamento non costituisce diniego anticipato.

• art. 142, comma 1, lett. b), d.lgs. 42/2004

  La presenza di laghi e bacini idrici può determinare l’assoggettamento dell’area a tutela paesaggistica e costituisce un profilo che la fase preliminare può legittimamente segnalare come possibile condizione ostativa o da gestire nel successivo procedimento.

Massime di principio

• La fase preliminare prevista dall’art. 26-bis d.lgs. 152/2006 ha natura endoprocedimentale, consultiva, preventiva e collaborativa: essa serve a definire i contenuti dello studio di impatto ambientale e a individuare criticità, condizioni e procedimenti necessari, senza anticipare il provvedimento finale di VIA o PAUR.
• L’atto conclusivo della fase preliminare ex art. 26-bis d.lgs. 152/2006 non è normalmente lesivo quando si limita a segnalare criticità e condizioni da verificare o superare nel successivo procedimento; il proponente può comunque presentare l’istanza definitiva e contestare o dimostrare il superamento dei rilievi.
• L’effetto di variante prodotto dall’approvazione di un progetto ai sensi dell’art. 208 d.lgs. 152/2006 riguarda lo strumento urbanistico comunale e non si estende automaticamente ai piani settoriali sovraordinati, per i quali occorre una formale procedura di modifica.
• Nella fase preliminare l’amministrazione deve valutare la situazione oggettiva, urbanistica e normativa esistente al momento dell’adozione dell’atto; non è tenuta ad attestare l’ammissibilità definitiva del progetto né a definire in modo conclusivo tutte le condizioni del successivo titolo autorizzatorio.
• La presenza di procedimenti di bonifica, progetti di sistemazione ambientale o vincoli paesaggistici può essere legittimamente segnalata nella fase preliminare come criticità da coordinare o approfondire, senza che tale segnalazione equivalga a un diniego anticipato dell’autorizzazione.

Come è indicizzato