Ordinanza n. 6200/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 3

Esito

La controversia

Le appellanti, originarie ricorrenti, hanno impugnato il decreto ministeriale deducendo l’illegittimità della tabellazione delle composizioni orali contenenti CBD ottenuto da estratti vegetali. Hanno sostenuto che il CBD, distinto dal THC, non possieda effetti psicotropi né capacità accertata di indurre abuso o dipendenza e che l’art. 14 del d.P.R. n. 309/1990 richieda l’accertamento di concreti pericoli di dipendenza, non sostituibile con ipotesi di rischio potenziale. Sono stati dedotti difetto di istruttoria e di motivazione, omessa considerazione delle evidenze scientifiche contrarie, confusione tra CBD isolato ed estratti complessi e indeterminatezza dell’oggetto della tabellazione. È stata inoltre prospettata la violazione degli artt. 34 e 36 TFUE, dei principi di libera circolazione delle merci, proporzionalità e necessità, anche perché il CBD sarebbe già sottoposto a regimi di controllo farmaceutici e alimentari. Il Ministero ha difeso la legittimità dell’atto, sostenendo che esso riguardi estratti vegetali non integralmente standardizzabili, potenzialmente contenenti THC o altri cannabinoidi, e che le possibili interazioni giustifichino, in applicazione del principio di precauzione, un regime di controllo non integrante un divieto assoluto.

La decisione

Il Consiglio di Stato non ha definito l’appello nel merito. Ha ritenuto rilevanti e non manifestamente infondate questioni interpretative concernenti il rapporto tra la disciplina nazionale e il diritto dell’Unione. In particolare, il regime della Tabella dei medicinali, sezione B, pur non prevedendo formalmente un divieto, limita significativamente i canali distributivi ed esclude i prodotti dai circuiti commerciali ordinari, potendo quindi costituire una misura di effetto equivalente a una restrizione quantitativa. Il Collegio ha evidenziato che la giurisprudenza della Corte di giustizia, nella sentenza 19 novembre 2020, causa C-663/18, ha escluso la qualificazione del CBD isolato come sostanza stupefacente in assenza di effetti psicotropi e ha subordinato le restrizioni alla libera circolazione alla tutela della salute, alla proporzionalità e a una valutazione del rischio fondata su elementi scientifici non meramente ipotetici. Nel caso in esame permane il dubbio se tali principi siano applicabili anche alle composizioni ottenute da estratti naturali, nelle quali possono essere presenti ulteriori cannabinoidi e tracce di THC. Il Collegio ha inoltre rilevato dubbi sulla possibilità di fondare una misura generalizzata e altamente restrittiva su rischi soltanto potenziali, senza differenziare i prodotti in base alla composizione e senza verificare previamente misure meno limitative, quali limiti quantitativi, certificazioni, autorizzazioni graduate od obblighi informativi. Ha disposto il rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia ai sensi dell’art. 267 TFUE, trasmettendo ordinanza e fascicolo, e ha sospeso il giudizio, riservando ogni ulteriore statuizione, comprese le spese.

Norme richiamate

• art. 267 TFUE

  Consente il rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia quando la decisione della controversia richiede la soluzione di questioni interpretative relative al diritto dell’Unione.

• art. 34 TFUE

  Rileva in quanto il regime nazionale applicato ai prodotti contenenti CBD può costituire una misura di effetto equivalente a una restrizione quantitativa alla libera circolazione delle merci.

• art. 36 TFUE

  Consente restrizioni giustificate dalla tutela della salute pubblica soltanto se conformi ai requisiti di necessità e proporzionalità e fondate su una valutazione del rischio adeguata.

• art. 14 d.P.R. 9 ottobre 1990, n. 309

  «pericoli di induzione di dipendenza»

  Disciplina la formazione delle tabelle delle sostanze soggette a controllo e pone il dubbio se l’inserimento nella Tabella dei medicinali richieda l’accertamento di concreti pericoli di dipendenza o possa fondarsi sul principio di precauzione in presenza di un rischio soltanto potenziale.

• d.P.R. 9 ottobre 1990, n. 309

  Il testo unico colloca cannabis e derivati nel sistema delle sostanze sottoposte a controllo e prevede una Tabella dei medicinali, sezione B, per medicinali contenenti sostanze suscettibili di determinare fenomeni di dipendenza.

• legge 2 dicembre 2016, n. 242

  Disciplina la coltivazione e la filiera agroindustriale della canapa e prevede, alle condizioni stabilite, l’esclusione delle coltivazioni dal campo di applicazione del d.P.R. n. 309/1990.

Massime di principio

• Una disciplina nazionale che assoggetti prodotti contenenti CBD a un regime capace di limitare significativamente i canali distributivi e l’accesso al mercato può rientrare nella nozione unionale di misura di effetto equivalente a una restrizione quantitativa, anche se non configura formalmente un divieto di commercializzazione.
• Le restrizioni nazionali alla commercializzazione di prodotti contenenti CBD possono essere giustificate dalla tutela della salute pubblica solo se fondate su una valutazione del rischio supportata da elementi scientifici non meramente ipotetici e rispettose del principio di proporzionalità.
• Quando il rischio sanitario dedotto deriva dalla possibile presenza o interazione di ulteriori componenti in estratti vegetali, occorre verificare se una misura restrittiva generalizzata sia necessaria oppure se risultino sufficienti misure meno limitative e differenziate in base alla composizione effettiva dei prodotti.
• La qualificazione di un prodotto contenente CBD ai fini del regime delle sostanze stupefacenti non può dipendere esclusivamente dalla sua origine naturale o dalla mera astratta possibilità di interazioni tra cannabinoidi, ma richiede di considerare la concreta idoneità del prodotto a produrre effetti psicotropi o fenomeni di dipendenza; la compatibilità di tale criterio con il diritto dell’Unione, rispetto agli estratti naturali, costituisce questione pregiudiziale quando sia decisiva per il giudizio.

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