Cassazione Civile, Sentenza n. 7260/2022 del 04/03/2022

Esito

La controversia

Il Comune impugnava la sentenza di merito per più censure: (i) contestava la legittimazione passiva attribuitagli dalla Corte territoriale, sostenendo che l'obbligo di pagare le indennità spettava al concessionario/delegato e non all'ente concedente; (ii) deduceva la legittimità della procedura espropriativa invocando la proroga biennale di cui all'art.22 legge n.158/1991 e l'art.4 legge n.166/2002; (iii) censurava la liquidazione integrale delle indennità senza tener conto che i ricorrenti possedevano solo una quota indivisa di 2/9 dei terreni occupati; (iv) contestava la quantificazione dell'indennità di occupazione legittima ritenendo contrasto con gli artt.20 legge n.865/1971 e 42-bis d.P.R. n.327/2001 circa la durata dell'occupazione e il diritto all'indennità.

La decisione

La Corte di Cassazione, richiamando la giurisprudenza europea (Corte EDU, Arnaboldi c. Italia) e propria (Cass. n.30442/2019), ha affermato il principio secondo cui, nelle procedure espropriative affidate in concessione traslativa, in caso di fallimento del concessionario il rapporto concessorio di regola si estingue e le obbligazioni (compreso il pagamento delle indennità agli espropriati) ricadono sull'amministrazione concedente beneficiaria dell'opera; ha inoltre ritenuto applicabile la proroga di termini prevista dagli artt.22 L.158/1991 e art.4 L.166/2002 ma ha stabilito che tale proroga non poteva sanare una procedura divenuta inefficace per irreversibile trasformazione dei beni anteriore agli atti successivi. Sul punto cruciale relativo alla quantificazione delle indennità, la Corte ha accolto il terzo motivo del Comune: la liquidazione era stata compiuta sull'intero valore dei beni pur essendo i ricorrenti titolari di una quota pari a 2/9; pertanto la sentenza impugnata è cassata limitatamente a tale profilo e rinviata alla Corte d'appello di Messina per nuovo esame e ripartizione delle somme, oltre che per le spese del giudizio di legittimità; gli altri motivi sono stati rigettati.

Norme richiamate

• Convenzione europea dei diritti dell'Uomo – sentenza Arnaboldi c. Italia (Cedu, 14/03/2019)

  La Corte EDU ha stabilito che lo Stato non può sottrarsi alla responsabilità delegando poteri a soggetti privati: l'esercizio di poteri pubblici da parte di un ente privato può far sorgere la responsabilità statale se tali poteri incidono su diritti garantiti dalla Convenzione; pertanto lo Stato deve vigilare e può essere chiamato a rispondere per il mancato versamento delle indennità.

• Art.22, legge 20 maggio 1991, n.158

  "proroga biennale dell'occupazione"

  La proroga può estendersi ai procedimenti espropriativi in corso alla data di efficacia (1/1/1991) e far slittare i termini per l'emissione del decreto di esproprio; tuttavia non sempre sanifica atti emessi dopo che si è già verificata l'irreversibile trasformazione del bene.

• Art.4, legge 1 agosto 2002, n.166

  Prevede una proroga retroattiva applicabile ai procedimenti espropriativi in corso alle scadenze previste; però non è efficace per atti emessi dopo che il termine era già da tempo scaduto.

• Artt.78 e 81 legge fallimentare

  Il fallimento del concessionario può determinare lo scioglimento del mandato implicito nella concessione (art.78) e l'estinzione o la risoluzione dei contratti d'appalto (art.81), con la conseguente riassunzione delle obbligazioni da parte dell'amministrazione concedente, salvo ipotesi di prosecuzione autorizzata.

• Art.42, comma 3, Cost.

  Rilevato come fondamento costituzionale del principio secondo cui il proprietario espropriato ha diritto a un indennizzo; la Corte lo collega alla legittimazione passiva dell'ente pubblico beneficiario dell'opera quando le obbligazioni del concessionario vengano meno.

• Artt.38 e 140 d.lgs. 12 aprile 2006, n.163; art.110 d.lgs. 18 aprile 2016, n.50; Direttive 2014/24/UE e 2014/23/UE

  Norme che escludono o limitano la partecipazione di soggetti in stato di fallimento alle procedure di affidamento e prevedono regole sulla prosecuzione di contratti; usate per argomentare la perdita di idoneità del concessionario fallito.

• Art.20 legge 22 ottobre 1971, n.865

  Norma richiamata in relazione alla indennità per occupazione legittima e alla sua durata nel tempo; la Corte ha ritenuto corretta l'applicazione pratica dell'indennità per il periodo riconosciuto.

• Art.42-bis d.P.R. 8 giugno 2001, n.327

  Richiamato in tema di indennità di occupazione legittima; la Corte non ha ritenuto fondata la censura del Comune su questo punto.

• Artt.99 e 112 c.p.c.; art.384, comma 4, c.p.c.

  Le norme processuali sulla corretta determinazione delle parti e sulle modalità di impugnazione: la Corte ha ritenuto fondata la censura (artt.99 e 112) relativa alla quantificazione delle indennità e ha corretto la motivazione ai sensi dell'art.384 c.p.c.

Massime di principio

• Quando una amministrazione pubblica delega ad un concessionario l'esecuzione di espropriazioni, lo Stato/ente concedente resta responsabile e deve esercitare vigilanza: in caso di insolvenza o fallimento del concessionario le obbligazioni inerenti al pagamento delle indennità generalmente ricadono sull'amministrazione concedente.
• Il fallimento del concessionario costituisce, di regola, evento impeditivo alla prosecuzione del rapporto concessorio e può determinare lo scioglimento del mandato implicito e la riassunzione da parte dell'ente delle obbligazioni non adempiute.
• Le proroghe legislative (art.22 L.158/1991 e art.4 L.166/2002) possono spostare i termini per l'emissione del decreto di esproprio per procedimenti in corso, ma non possono convalidare atti successivi quando si è già verificata l'irreversibile trasformazione del bene; gli atti posti solo per eludere termini perentori possono essere nulli e disapplicati.
• L'irreversibile trasformazione intervenuta durante un'occupazione legittima non trasforma automaticamente la titolarità ma dà diritto all'indennità; la legittimità dell'acquisizione richiede rispetto dei termini e dei poteri amministrativi.
• In sede di liquidazione delle indennità e dei risarcimenti occorre rispettare le quote di proprietà effettivamente possedute: non si possono liquidare somme riferite all'intero bene quando i richiedenti detengono solo una porzione.
• Il ricorso per cassazione deve indicare con specificità le pronunce richiamate e la loro pertinenza alla fattispecie, altrimenti la censura può essere dichiarata inammissibile per difetto di specificità.