Sentenza n. 6512/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 4

Esito

La controversia

La società, titolare di iniziative per la realizzazione di impianti da fonti rinnovabili in diverse regioni, ha impugnato gli articoli 1, 3 e 7 del d.m. 21 giugno 2024, adottato in attuazione dell’art. 20, comma 1, d.lgs. 199/2021. In appello ha contestato, anzitutto, la declaratoria di inammissibilità per difetto di interesse, sostenendo di avere un interesse concreto e attuale alla disciplina semplice e accelerata delle autorizzazioni e alla tutela delle aree qualificate come idonee. Ha poi censurato il riconoscimento alle Regioni della facoltà di fare salve le aree idonee individuate dall’art. 20, comma 8, d.lgs. 199/2021; l’attribuzione alle Regioni del potere di individuare con legge le aree non idonee; l’interpretazione del termine “incompatibili” contenuto nel decreto ministeriale, ritenendo che esso consentisse divieti assoluti di installazione; nonché la genericità dei criteri ministeriali, la previsione di un divieto generalizzato per gli impianti FER nelle aree sottoposte a tutela culturale o paesaggistica e l’ampiezza dei poteri regionali. Ha inoltre riproposto i motivi di primo grado non esaminati dal TAR. Le parti hanno prospettato, su posizioni contrapposte, la cessazione della materia del contendere o la sopravvenuta carenza d’interesse in ragione del d.l. 175/2025, convertito dalla l. 4/2026, che avrebbe modificato la disciplina delle aree idonee.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto le richieste di declaratoria di cessazione della materia del contendere e di improcedibilità per sopravvenuta carenza d’interesse, ritenendole generiche e non provate. Non è stato dimostrato che la sopravvenienza normativa avesse attribuito alla società il pieno bene della vita perseguito, né che fosse divenuta impossibile la realizzazione dell’interesse sostanziale; inoltre, l’art. 2, comma 1-bis, d.l. 175/2025 ha previsto che determinate nuove disposizioni non si applichino alle procedure in corso, le quali continuano a essere disciplinate dalla normativa previgente. Nel merito, il Collegio ha confermato la carenza di interesse concreto, diretto e attuale rispetto ai motivi concernenti la disciplina regolamentare generale. La lesione prospettata era soltanto eventuale e “doppiamente ipotetica”: sarebbe dipesa sia da una futura diversa qualificazione regionale delle aree sia dall’eventuale successivo diniego dell’autorizzazione per ragioni riconducibili ai vizi dedotti. La società avrebbe potuto impugnare la disciplina regolamentare insieme all’eventuale atto applicativo lesivo. È stata ritenuta inoltre infondata la censura relativa al potere regionale di individuare le aree non idonee, alla luce della sentenza della Corte costituzionale n. 134/2024, secondo cui tale potere è riconosciuto dall’art. 20, comma 4, d.lgs. 199/2021 e non è espressamente escluso dalla normativa statale. La censura sull’interpretazione delle aree “incompatibili” è stata dichiarata inammissibile per violazione dell’art. 101 c.p.a., poiché l’appellante non aveva criticato specificamente le articolate ragioni della sentenza di primo grado. Il Consiglio ha comunque rilevato che l’inidoneità di un’area non equivale a un divieto assoluto e aprioristico: l’autorizzazione può essere rilasciata all’esito di un’istruttoria specifica e di una motivazione rafforzata. La riproposizione dei motivi quarto e quinto è stata dichiarata inammissibile perché il mancato accoglimento delle precedenti censure impediva l’esame dei motivi non trattati in primo grado. L’appello è stato definitivamente respinto, con condanna della società alle spese del grado, liquidate in euro 6.000 oltre accessori in favore dei Ministeri costituiti.

Norme richiamate

• art. 20, comma 1, d.lgs. 199/2021

  Costituisce la base normativa per l’adozione del decreto ministeriale volto a definire i criteri di individuazione delle superfici e aree idonee all’installazione di impianti da fonti rinnovabili.

• art. 20, comma 4, d.lgs. 199/2021

  Attribuisce alle Regioni il potere di individuare con legge le aree idonee e, secondo l’interpretazione richiamata dalla Corte costituzionale e dal Consiglio di Stato, anche le aree non idonee, fermo restando che l’inidoneità non può tradursi in un divieto assoluto e aprioristico.

• art. 20, comma 8, d.lgs. 199/2021

  Rileva nella censura concernente la possibilità per le Regioni di fare salve le aree già individuate come idonee dalla normativa statale.

• art. 1, comma 2, d.m. 21 giugno 2024

  Sono considerate non idonee le superfici e le aree che sono ricomprese nel perimetro dei beni sottoposti a tutela ai sensi dell'art. 10 e dell'art. 136, comma 1, lettere a) e b) del decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42.

  La nozione di area non idonea deve essere letta in continuità con le Linee guida del 10 settembre 2010: l’inidoneità segnala un’incompatibilità da verificare nello specifico procedimento e non determina un divieto preliminare assoluto.

• art. 3 d.m. 21 giugno 2024

  È stato impugnato nella parte relativa ai criteri e ai poteri regionali di individuazione delle aree idonee e non idonee; i motivi diretti contro la disciplina generale sono stati ritenuti privi di interesse attuale.

• art. 7 d.m. 21 giugno 2024

  È stato censurato per la disciplina delle aree non idonee e per i poteri regionali; le relative censure non hanno condotto all’annullamento del decreto.

• art. 5, commi 1 e 2, d.l. 63/2024

  Le questioni di legittimità costituzionale sollevate dal TAR con riferimento a tali disposizioni erano state fatte salve dall’appellante e non sono state decise dal Consiglio di Stato nel presente giudizio.

• art. 2, comma 2, primo periodo, d.lgs. 190/2024

  Le questioni di legittimità costituzionale sollevate dal TAR con riferimento a tale disposizione erano state fatte salve dall’appellante e non sono state decise nel merito dal Consiglio di Stato.

• art. 2, comma 1-bis, d.l. 175/2025, convertito dalla l. 4/2026

  Le disposizioni di cui “agli articoli 11-bis, comma 1, e 11-quater del decreto legislativo 25 novembre 2024 n. 190, introdotti dalla lettera h) del comma 1 del presente articolo, non si applicano alle procedure in corso alla data di entrata in vigore del presente decreto, le quali continuano a svolgersi ai sensi della disciplina previgente”.

  La disciplina sopravvenuta non consente, di per sé, di ritenere cessata la materia del contendere o sopravvenuto il difetto d’interesse quando le procedure in corso restano soggette alla disciplina previgente.

• art. 100 c.p.c.

  Per proporre una domanda o per contraddire alla stessa essa è necessario avervi interesse.

  Esprime il principio generale dell’interesse ad agire, applicabile al processo amministrativo tramite l’art. 39 c.p.a.

• art. 39 c.p.a.

  Rende applicabili al processo amministrativo le disposizioni del codice di procedura civile compatibili, tra cui il principio dell’interesse ad agire previsto dall’art. 100 c.p.c.

• art. 101 c.p.a.

  Impone all’appellante di formulare una critica specifica alle motivazioni della sentenza impugnata; la mera contestazione della vincolatività dell’interpretazione adottata dal TAR non soddisfa tale onere.

• art. 31 c.p.a.

  È richiamato nel confronto sistematico con l’impugnazione dei regolamenti: l’azione sul silenzio, di regola, non è utilizzabile per sollecitare atti generali o normativi in assenza di una posizione qualificata e differenziata.

• art. 117 c.p.a.

  È richiamato, insieme all’art. 31 c.p.a., per evidenziare i limiti dell’azione avverso il silenzio rispetto all’emanazione di atti amministrativi generali o normativi.

Massime di principio

• L’impugnazione immediata di un regolamento o di un atto amministrativo generale è ammissibile soltanto quando la lesione derivi direttamente dall’atto, perché i successivi atti applicativi siano meramente vincolati e privi di autonoma discrezionalità; se la lesione dipende da una futura applicazione non predeterminata, l’impugnazione immediata è inammissibile per difetto di interesse attuale.
• L’interesse a ricorrere richiede la prospettazione di una lesione concreta e attuale e l’utilità effettiva derivante dall’eventuale annullamento. Non è sufficiente un pregiudizio eventuale fondato sulla duplice ipotesi di una futura qualificazione amministrativa sfavorevole e di un successivo diniego dell’autorizzazione.
• L’operatore economico titolare di procedimenti autorizzativi ancora in corso può contestare la disciplina generale sulle aree idonee insieme all’eventuale provvedimento applicativo lesivo, qualora la disciplina non determini già in modo diretto e vincolato il diniego dell’autorizzazione.
• La qualificazione regionale di un’area come non idonea all’installazione di impianti da fonti rinnovabili non può tradursi in un divieto assoluto e aprioristico: la decisione definitiva deve essere assunta nel procedimento autorizzativo relativo allo specifico progetto, sulla base di un’istruttoria adeguata e di una motivazione rafforzata, potendo emergere ragioni favorevoli alla realizzazione dell’impianto.
• Il potere regionale di individuare le aree non idonee può essere riconosciuto nell’ambito della disciplina statale sulle aree idonee, purché l’inidoneità sia intesa come elemento da valutare nel procedimento concreto e non come interdizione automatica alla realizzazione degli impianti.
• L’appello è inammissibile quando non si confronta specificamente con le ragioni poste dal giudice di primo grado a fondamento della decisione, limitandosi a riproporre la propria diversa interpretazione della disciplina impugnata.

Come è indicizzato