Sentenza n. 15389/2026 - Roma, Sezione 2Q

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato il diniego del 22 settembre 2025, relativo alla domanda di visto presentata il 4 agosto 2025. Il diniego riteneva non corrispondente all’effettiva finalità del soggiorno il visto richiesto, valorizzando il tempo trascorso dagli studi svolti in Russia, conclusi secondo il Consolato nel 2018, la similitudine tra i precedenti studi e il corso magistrale, la disponibilità in Russia di un corso analogo e l’insussistenza della motivazione, anche in relazione alla posizione lavorativa e alla mancanza di avanzamento di carriera. Con un unico motivo la ricorrente ha dedotto: travisamento dei fatti, perché aveva conseguito una seconda laurea nel 2022; apoditticità delle valutazioni sulla mancata specializzazione ulteriore e sulla disponibilità di un corso analogo in Russia; insussistenza del rischio migratorio, alla luce dei precedenti rientri dopo viaggi turistici, della disponibilità economica di circa 20.000 euro, del matrimonio, della presenza dei genitori e di un immobile in comproprietà in Russia e del rapporto di lavoro; violazione dell’art. 44-bis del d.P.R. n. 394/1999, sostenendo che il controllo consolare dovesse limitarsi alla verifica dei presupposti normativi e dell’attendibilità dei documenti e delle dichiarazioni. Il Ministero ha eccepito preliminarmente la nullità della procura alle liti, perché rilasciata all’estero senza legalizzazione o apostille, e ha chiesto il rigetto nel merito. La ricorrente ha inoltre invocato la rimessione in termini per errore scusabile, richiamando l’esigenza di ottenere tempestivamente la fissazione della cautelare.

La decisione

Il TAR ha accolto l’eccezione preliminare del Ministero e dichiarato il ricorso inammissibile, senza esaminare le censure sostanziali contro il diniego del visto. La procura del 26 settembre 2025, recante l’indicazione “Roma/Mosca”, è stata considerata rilasciata e sottoscritta all’estero e priva della legalizzazione consolare prevista dall’art. 33 del d.P.R. n. 445/2000 o, in alternativa, dell’autenticazione notarile munita di apostille. La procura apostillata depositata il 20 ottobre 2025 non ha sanato il vizio: secondo il principio dell’Adunanza plenaria richiamato dal TAR, l’art. 182, comma 2, c.p.c. non è applicabile al processo amministrativo e la nullità della procura non è rinnovabile; inoltre, nel caso concreto, la nuova procura era stata prodotta spontaneamente e non in esecuzione di un ordine giudiziale. È stata respinta anche la richiesta di rimessione in termini ex art. 37 c.p.a.: la notifica dell’8 ottobre 2025 era successiva alla pubblicazione della pronuncia dell’Adunanza plenaria, sicché non sussistevano ragioni oggettive d’incertezza; non era stato dimostrato un grave impedimento di fatto che avesse impedito di ottenere l’apostille in tempo utile e la scelta di una soluzione processuale meno prudente non integrava errore scusabile. In assenza di una valida procura, il ricorso non risultava validamente sottoscritto né il giudizio validamente instaurato. Spese compensate.

Norme richiamate

• art. 40, comma 1, lett. g), c.p.a.

  l’art. 40, comma 1, lett. g), c.p.a. dispone che nel processo amministrativo il ricorso deve essere sottoscritto dal ricorrente, se egli sta in giudizio personalmente, oppure del difensore, con indicazione, in questo caso, della “procura speciale”

  Il ricorso amministrativo deve essere sottoscritto dal difensore munito di procura speciale; la mancanza di una valida procura impedisce di imputare giuridicamente il ricorso alla parte.

• art. 12 l. 31 maggio 1995, n. 218

  la procura alle liti utilizzata in un giudizio che si svolge in Italia, anche se rilasciata all’estero, è disciplinata dalla legge processuale italiana, atteso che, ai sensi dell’art. 12 della legge 31 maggio 1995, n. 218, “il processo civile che si svolge in Italia è regolato dalla legge italiana”

  La procura utilizzata nel processo svolto in Italia è sottoposta alla legge processuale italiana anche quando sia stata rilasciata all’estero.

• art. 83 c.p.c.

  la procura speciale alle liti, ai sensi dell’art. 83 c.p.c., applicabile anche al processo amministrativo, deve essere conferita “con atto pubblico o con scrittura privata autenticata”

  La procura speciale alle liti, applicabile anche nel processo amministrativo, deve essere conferita nelle forme dell’atto pubblico o della scrittura privata autenticata.

• art. 2703 c.c.

  l’autenticazione consiste, ex art. 2703 c.c., “nell’attestazione da parte del pubblico ufficiale che la sottoscrizione è stata apposta in sua presenza. Il pubblico ufficiale deve previamente accertare l’identità della persona che sottoscrive”

  L’autenticazione richiede che il pubblico ufficiale attesti la sottoscrizione apposta in sua presenza dopo aver identificato il sottoscrittore.

• art. 33 d.P.R. 28 dicembre 2000, n. 445

  nel caso in cui la procura sia rilasciata all’estero, occorre invece rispettare le seguenti formalità: (i) legalizzazione della sottoscrizione del documento da parte delle competenti rappresentanze diplomatiche o consolari italiane all’estero ai sensi dell’art. 33 del d.P.R. 28 dicembre 2000, n. 445

  La procura rilasciata all’estero deve recare la legalizzazione della sottoscrizione da parte delle competenti rappresentanze diplomatiche o consolari italiane, salvo l’alternativa dell’apostille prevista per gli Stati aderenti alla Convenzione dell’Aja.

• art. 182, comma 2, c.p.c.

  la disciplina della nullità della procura speciale contenuta nel codice del processo amministrativo è completa o non contiene alcuna lacuna da colmare mediante l’applicazione del codice di procedura civile

  La sanatoria prevista dall’art. 182, comma 2, c.p.c. per la procura nulla non si applica al processo amministrativo, poiché il c.p.a. disciplina compiutamente la materia e non presenta una lacuna da colmare.

• art. 44, comma 2, c.p.a.

  se il c.p.a. consente, a discrezione del giudice, la rinnovazione del ricorso irregolare [art. 44, comma 2], mentre nulla dispone a proposito del ricorso nullo, ciò, evidentemente, significa che nessuna possibilità di rinnovazione è stata prevista e voluta dal legislatore per tale caso

  La possibilità di rinnovazione prevista per il ricorso irregolare non è estensibile al ricorso nullo, per il quale il codice non contempla una rinnovazione.

• art. 37 c.p.a.

  nel processo amministrativo la rimessione in termini per errore scusabile costituisce un istituto di carattere eccezionale, in quanto deroga al principio fondamentale di perentorietà dei termini di impugnazione; è dunque istituto di stretta interpretazione, operante in presenza di oggettive ragioni di incertezza su questioni di diritto o di gravi impedimenti di fatto

  La rimessione in termini è ammessa eccezionalmente e in modo restrittivo, solo in presenza di oggettive incertezze giuridiche o gravi impedimenti di fatto; non basta una scelta processuale non prudente.

• art. 35, comma 1, c.p.a.

  la chiara e testuale regola sulla insanabilità di questa nullità si basa sul principio di auto-responsabilità, che permea l’intero ordinamento giuridico.

  Il TAR richiama l’art. 35 c.p.a., in combinato disposto con le disposizioni sulla sottoscrizione e sulla procura, per dichiarare inammissibile anche d’ufficio il ricorso non validamente sottoscritto; il passaggio citato espone il fondamento della non sanabilità della nullità.

• art. 44, comma 1, lett. a), c.p.a.

  In conclusione, il ricorso deve essere dichiarato inammissibile ai sensi del combinato disposto degli artt. 40, comma 1, lett. g), e 44, comma 1, lett. a), c.p.a.

  Il difetto relativo alla valida sottoscrizione del ricorso per mancanza di una valida procura comporta l’inammissibilità del ricorso.

Massime di principio

• La procura alle liti rilasciata all’estero per un processo amministrativo celebrato in Italia è regolata dalla legge processuale italiana e deve essere legalizzata dalle competenti rappresentanze diplomatiche o consolari italiane oppure, per gli Stati aderenti alla Convenzione dell’Aja, autenticata da un notaio e munita di apostille.
• Nel processo amministrativo la nullità della procura speciale non è sanabile mediante l’art. 182, comma 2, c.p.c.; la disciplina del c.p.a. è completa e la mancanza di una valida procura determina l’inammissibilità del ricorso, senza possibilità di rinnovazione della procura nulla.
• La procura speciale deve preesistere al ricorso o essergli almeno coeva. Una procura apostillata rilasciata successivamente non sana il vizio originario, anche quando sia depositata spontaneamente dalla parte.
• La rimessione in termini per errore scusabile è eccezionale e richiede oggettive ragioni d’incertezza giuridica o un grave impedimento di fatto. La successiva produzione della procura regolarizzata e l’esigenza di ottenere una rapida fissazione della cautelare non bastano, se non è provato un impedimento concreto a munirsi tempestivamente delle formalità necessarie.

Come è indicizzato