Sentenza n. 1103/2026 - Lecce, Sezione 3

Esito

La controversia

I ricorrenti, riassumendo il giudizio dopo la declinatoria di giurisdizione del giudice ordinario, hanno chiesto l'accertamento della violazione della normativa europea e nazionale in materia di organismi nocivi da quarantena e il risarcimento dei danni subiti da terreni agricoli complessivamente estesi per Ha 1.88.19 e coltivati a oliveto. Hanno sostenuto che lo Stato e la Regione Puglia avrebbero omesso o ritardato l'adozione di misure tempestive ed efficaci, consentendo la diffusione della Xylella e la perdita degli alberi di ulivo. Il danno è stato prospettato nella misura di euro 31.992,30, sulla base del valore degli oliveti e del minor valore dei terreni. Le amministrazioni hanno eccepito, tra l'altro, tardività, inammissibilità, prescrizione, difetto di legittimazione passiva e infondatezza della domanda, opponendosi anche alla CTU. Il TAR ha ritenuto manifestamente infondato il ricorso e ha quindi omesso, per economia processuale, l'esame delle questioni preliminari di rito. Nel merito, i ricorrenti hanno contestato la mancata, ritardata o inadeguata attivazione dei poteri amministrativi discrezionali in materia fitosanitaria, denunciando la violazione della Direttiva 2000/29/CE, delle Decisioni di esecuzione della Commissione europea e della normativa nazionale. Il giudice ha esaminato la condotta amministrativa con riferimento al periodo compreso tra l'insorgenza del fenomeno nell'ottobre 2013 e l'estate del 2019, secondo una valutazione ex ante e non alla luce delle conoscenze maturate successivamente.

La decisione

Il TAR ha respinto integralmente il ricorso, compensando le spese. Ha ritenuto che la ricostruzione dell'attività amministrativa non evidenziasse inerzia, ritardo, palese illegittimità o irragionevolezza colpevole. Dopo il primo rinvenimento della Xylella nell'ottobre 2013, la Regione aveva adottato misure di emergenza, svolto attività di monitoraggio e ricerca, delimitato le aree infette, informato le autorità europee e nazionali, predisposto misure di eradicazione e successivamente rimodulato la strategia verso il contenimento, in ragione dell'estensione del contagio e dell'impossibilità concreta di eradicazione. Il giudice ha valorizzato anche la sentenza della Corte di giustizia UE del 5 settembre 2019, n. 443/2018, che non aveva dimostrato un costante e generale inadempimento dell'Italia sulla base della sola diffusione del batterio. La mancata immediata eradicazione non era ragionevolmente esigibile sin dall'ottobre 2013, considerate le necessarie attività istruttorie e tecnico-scientifiche, e una rimozione indiscriminata avrebbe potuto violare il principio di proporzionalità. La domanda risarcitoria è stata ritenuta infondata anche perché non risultavano provati tutti gli elementi dell'illecito: condotta illegittima, colpa dell'amministrazione, danno e nesso causale. In particolare, i ricorrenti non avevano dimostrato quali specifiche azioni od omissioni, riferite a determinate piante, aree e periodi, avrebbero impedito la propagazione del batterio nei loro fondi; non avevano provato la concreta possibilità di eradicazione; non avevano dimostrato di avere attivato o allertato le autorità competenti né di avere adempiuto all'obbligo regionale di segnalazione della presenza dell'organismo nocivo. Il giudice ha inoltre escluso che la CTU potesse supplire alla mancanza della prova, poiché la consulenza tecnica costituisce un ausilio valutativo e non un mezzo per acquisire i fatti costitutivi della pretesa. La posizione dei ricorrenti è stata qualificata come interesse legittimo pretensivo correlato all'esercizio di un potere autoritativo e discrezionale, non come diritto soggettivo alla conservazione dell'integrità patrimoniale.

Norme richiamate

• Direttiva 2000/29/CE

  «Ciascuno Stato membro notifica immediatamente per iscritto alla Commissione ed agli altri Stati membri la presenza nel suo territorio di organismi nocivi [...] Esso adotta tutte le misure necessarie per l'eradicazione o, ove non sia possibile, il contenimento degli organismi nocivi in questione»

  La direttiva impone agli Stati membri obblighi di notifica e di adozione delle misure necessarie per l'eradicazione o, quando questa non sia possibile, per il contenimento degli organismi nocivi, lasciando spazio alla valutazione tecnico-amministrativa delle misure concretamente appropriate.

• art. 16 Direttiva 2000/29/CE

  «Esso adotta tutte le misure necessarie per l'eradicazione o, ove non sia possibile, il contenimento degli organismi nocivi in questione»

  La disposizione è stata utilizzata per valutare la tempestività e l'adeguatezza dell'azione pubblica, senza ricavarne un obbligo di eradicazione immediata quando il contagio sia già esteso e l'eradicazione non sia concretamente possibile.

• d.lgs. 214/2005

  Ha recepito la Direttiva 2000/29/CE e disciplinato, tra l'altro, struttura e funzioni del Servizio fitosanitario nazionale.

• Decisione di esecuzione 2014/497/UE

  È stata richiamata quale atto europeo recepito dal decreto ministeriale n. 2777 del 26 settembre 2014 nell'ambito delle misure di contrasto alla Xylella.

• Decisione di esecuzione 2015/789/UE

  «Nella provincia di Lecce l'organismo specificato è già ampiamente diffuso. Se è dimostrato che in alcune parti della zona l'organismo specificato è presente da più di due anni e non è più possibile eradicarlo [...] [si possono attuare] misure di contenimento anziché misure di eradicazione»

  La decisione consente di sostituire l'eradicazione con il contenimento nelle aree in cui l'organismo sia ampiamente diffuso e non più eradicabile.

• art. 97 Cost.

  I principi di imparzialità e buon andamento rilevano nella valutazione della colpa dell'amministrazione quale apparato.

• art. 5 c.p.

  È stato richiamato dal principio giurisprudenziale secondo cui, quando la regola di condotta amministrativa è ambigua o lascia elevata discrezionalità, l'errore può essere scusabile salvo esercizio del potere in palese spregio di imparzialità, correttezza, buona fede, proporzionalità e ragionevolezza.

• art. 2697 c.c.

  La parte che agisce per il risarcimento deve provare i fatti costitutivi della pretesa, inclusi danno, entità e nesso causale.

• art. 115 c.p.c.

  È stato richiamato a sostegno dell'applicazione del principio dell'onere della prova all'azione risarcitoria davanti al giudice amministrativo.

• art. 2 l.r. Puglia 29 marzo 2017, n. 4

  «chiunque venga a conoscenza della presenza dell'organismo specificato ne informa immediatamente il Servizio fitosanitario regionale e fornisce tutte le informazioni pertinenti»

  La disposizione pone anche a carico dei proprietari dei terreni l'obbligo di segnalare immediatamente la presenza dell'organismo nocivo; la mancata prova dell'adempimento è stata valorizzata dal TAR nel rigetto della domanda.

• art. 6 Decisione di esecuzione 2015/789/UE

  La Corte di giustizia, come richiamata dal TAR, ha escluso che la sola diffusione del batterio dimostrasse la violazione degli obblighi specifici previsti dalla disposizione.

• art. 7 Decisione di esecuzione 2015/789/UE

  È stato richiamato nel contesto degli addebiti europei relativi all'abbattimento degli alberi infetti e alle misure di campionamento e monitoraggio.

Massime di principio

• La responsabilità risarcitoria della pubblica amministrazione per l'esercizio o il mancato esercizio di poteri discrezionali in un'emergenza fitosanitaria richiede la prova congiunta di una condotta illegittima, della colpa dell'amministrazione, del danno e del nesso causale; la mera diffusione dell'agente patogeno non dimostra di per sé né l'inadempimento amministrativo né il rapporto eziologico.
• La legittimità e la colpa dell'azione amministrativa adottata per fronteggiare un'emergenza fitosanitaria devono essere valutate ex ante, in relazione alle conoscenze tecnico-scientifiche e alle circostanze concretamente disponibili nel periodo considerato, non sulla base delle conoscenze acquisite negli anni successivi.
• Quando l'eradicazione dell'organismo nocivo non sia concretamente possibile per l'estensione del contagio e le caratteristiche del territorio, l'amministrazione può legittimamente rimodulare la strategia dall'eradicazione al contenimento, purché la scelta sia coerente con la normativa applicabile e con il principio di proporzionalità.
• Nell'azione risarcitoria proposta davanti al giudice amministrativo grava sul ricorrente l'onere di provare rigorosamente l'esistenza e l'entità del danno, l'illegittimità della condotta amministrativa e il nesso causale; la consulenza tecnica d'ufficio non può supplire alla mancata allegazione e prova dei fatti costitutivi della domanda.
• Per dimostrare il nesso causale tra omissione amministrativa e danno da diffusione di un agente patogeno, non è sufficiente una contestazione generica della mancata eradicazione: occorre individuare specifiche azioni od omissioni, riferite a piante, aree e periodi determinati, e dimostrare con un giudizio prognostico fondato su regole o leggi scientifiche che tali condotte avrebbero evitato l'evento dannoso.
• Quando la regola di azione attribuisce all'amministrazione un elevato grado di discrezionalità tecnica e organizzativa, la colpa dell'apparato non deriva automaticamente dalla violazione dedotta, ma richiede la dimostrazione di un esercizio del potere in palese contrasto con imparzialità, correttezza, buona fede, proporzionalità e ragionevolezza.

Come è indicizzato