Sentenza n. 8790/2026 - Roma, Sezione 4

Esito

La controversia

La società concessionaria aveva richiesto per il 2025 un adeguamento delle tariffe autostradali nella misura del 3,03%, calcolato secondo la nuova formula tariffaria e sulla base del nuovo piano economico-finanziario in corso di approvazione. Il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti ha invece comunicato un adeguamento pari a zero, ritenendo ostativo il mancato perfezionamento dell'iter di aggiornamento del piano economico-finanziario. La concessionaria ha dedotto la violazione dell'art. 21, comma 5, del d.l. n. 355 del 2003, della convenzione di concessione e dell'art. 10-bis della l. n. 241 del 1990, sostenendo che la legge e la convenzione prevedono presupposti tassativi per la determinazione o il diniego dell'adeguamento e non consentono di sospendere il procedimento in attesa dell'approvazione del nuovo piano economico-finanziario. Le amministrazioni resistenti hanno eccepito l'inammissibilità dell'impugnazione della nota dell'Autorità e il difetto di legittimazione passiva del Ministero dell'economia e delle finanze, chiedendo comunque il rigetto del ricorso.

La decisione

Il TAR ha respinto l'eccezione di difetto di legittimazione passiva del Ministero dell'economia e delle finanze, rilevando che, ai sensi dell'art. 43 del d.l. n. 201 del 2011, l'approvazione degli adeguamenti annuali delle tariffe autostradali spetta al Ministero delle infrastrutture e dei trasporti di concerto con il Ministero dell'economia e delle finanze, sicché entrambe le amministrazioni sono co-titolari della funzione decisoria. Nel merito, il ricorso è stato accolto. Il mancato perfezionamento dell'aggiornamento del piano economico-finanziario non costituisce presupposto legittimo per sospendere o negare l'adeguamento annuale delle tariffe. L'art. 21, comma 5, del d.l. n. 355 del 2003 e l'art. 18 della convenzione impongono una scansione annuale del procedimento e consentono all'amministrazione di verificare i parametri della formula revisionale, applicando, in caso di errore, l'adeguamento sulla base della variazione corretta, ma non di introdurre ulteriori cause di sospensione o diniego. Adeguamento tariffario e aggiornamento del piano economico-finanziario perseguono finalità distinte: il primo aggiorna il corrispettivo tariffario in relazione allo svolgimento del rapporto concessorio, mentre il secondo serve a verificare l'eventuale necessità di riequilibrio della concessione al termine del periodo regolatorio. Il nuovo sistema tariffario dell'Autorità di regolazione dei trasporti ha modificato i criteri di determinazione delle tariffe, ma non la struttura legale del procedimento né i diritti e le procedure stabiliti dalla legge e recepiti nella convenzione. Sono stati quindi annullati sia il diniego ministeriale sia la nota presupposta dell'Autorità, ritenuta impugnabile congiuntamente all'atto finale pur avendo natura endoprocedimentale, perché ne aveva orientato il contenuto. Le amministrazioni dovranno rinnovare la valutazione sulla proposta tariffaria secondo legge e convenzione. È stata invece rigettata la domanda di riconoscimento giudiziale dell'adeguamento nella misura del 3,03%, non potendo il giudice sostituirsi all'amministrazione nell'esercizio dell'attività istruttoria e valutativa non ancora compiuta. Le ulteriori censure procedimentali, compresa quella relativa all'art. 10-bis della l. n. 241 del 1990, sono state assorbite. Spese compensate.

Norme richiamate

• art. 21, comma 5, d.l. n. 355/2003, convertito dalla l. n. 47/2004

  Prevede la scansione e i presupposti del procedimento annuale di aggiornamento delle tariffe autostradali; i presupposti di diniego sono tassativi e l'amministrazione non può introdurre ulteriori cause di sospensione o diniego.

• art. 18 della convenzione di concessione autostradale

  "in caso di contestazione dei valori della formula revisionale"; applicazione dell'aggiornamento "sulla base della variazione corretta"

  Impone di procedere comunque all'aggiornamento sulla base della variazione corretta quando siano contestati i valori della formula revisionale.

• art. 43 d.l. n. 201/2011

  Attribuisce al Ministero delle infrastrutture e dei trasporti, di concerto con il Ministero dell'economia e delle finanze, la competenza sugli adeguamenti annuali delle tariffe autostradali; entrambi i Ministeri sono quindi legittimati passivamente.

• art. 10-bis l. n. 241/1990

  La censura relativa alla violazione del preavviso di rigetto è stata assorbita in ragione dell'accoglimento della censura sostanziale.

• art. 30, comma 5, c.p.a.

  La società ha formulato espressa riserva di proporre domanda risarcitoria, senza che la sentenza definisse tale domanda.

Massime di principio

• Nel procedimento annuale di adeguamento delle tariffe autostradali, l'amministrazione deve attenersi ai presupposti e alla scansione temporale stabiliti dalla legge e dalla convenzione di concessione e non può introdurre ulteriori cause di sospensione o diniego non previste da tali fonti.
• Il mancato perfezionamento dell'aggiornamento del piano economico-finanziario non legittima, di per sé, la sospensione o il diniego dell'adeguamento annuale delle tariffe autostradali, poiché aggiornamento tariffario e aggiornamento del piano economico-finanziario perseguono finalità distinte.
• Quando siano contestati i valori della formula revisionale, l'amministrazione deve verificare i parametri e, se necessario, applicare l'adeguamento sulla base della variazione corretta, anziché arrestare il procedimento.
• Atti regolatori o interpretativi dell'autorità indipendente non possono modificare diritti e procedure stabiliti dalla fonte primaria e recepiti nella convenzione di concessione, in ossequio ai principi di legalità e gerarchia delle fonti.
• Un atto endoprocedimentale è impugnabile congiuntamente all'atto finale quando, pur non essendo immediatamente lesivo, costituisca il presupposto dell'atto conclusivo e ne abbia orientato il contenuto.
• Il giudice amministrativo, una volta annullato il diniego, non può riconoscere direttamente la misura tariffaria richiesta se essa presuppone attività istruttoria e valutativa non ancora esercitata dall'amministrazione; deve limitarsi a imporre la riedizione del potere secondo i criteri conformativi stabiliti.

Come è indicizzato