Sentenza n. 1865/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 3

Esito

La controversia

Le società appellanti hanno impugnato la sentenza del TAR Lombardia che aveva respinto il ricorso contro la D.G.R. XI/2014 e le successive delibere regionali in materia di funzioni non tariffabili. Hanno dedotto la violazione dell’art. 8-sexies d.lgs. 502/1992, degli artt. 3, 32, 41 e 97 Cost. e dei principi di concorrenza, ragionevolezza, imparzialità e buon andamento. In particolare, hanno contestato l’ancoraggio dei tetti individuali al dato storico del 2018 e, per gli anni successivi, a quello dell’anno precedente, ritenendolo idoneo a cristallizzare le posizioni degli operatori storicamente più attivi, penalizzare le strutture che avevano incrementato successivamente la propria attività e impedire una distribuzione delle risorse collegata alla produzione effettiva, alla qualità e all’innovazione. Hanno inoltre censurato l’inclusione, per il 2019, di funzioni non più attuali, nonché il difetto di istruttoria e motivazione in ordine alla scelta del parametro storico e alla soglia massima di incremento del 5%, non ancorata a dati tecnico-contabili, epidemiologici, organizzativi o prognostici. La Regione ha sostenuto l’ampia discrezionalità programmatoria in materia, la natura non sinallagmatica delle funzioni non tariffabili e la finalità di stabilità, gradualità, sostenibilità della spesa ed equità distributiva del criterio adottato.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha accolto l’appello e, in riforma della sentenza del TAR, ha accolto il ricorso di primo grado annullando le delibere regionali impugnate nei limiti indicati in motivazione. Ha riconosciuto che le funzioni non tariffabili costituiscono una forma di sovvenzione integrativa, non un corrispettivo sinallagmatico, e che la Regione dispone di ampia discrezionalità nella programmazione e nel riparto delle relative risorse. Tuttavia, tale discrezionalità è soggetta al controllo di manifesta irragionevolezza, illogicità, proporzionalità e buon andamento. Il criterio fondato sul valore del 2018, mantenuto per gli anni successivi mediante incrementi del 5%, è stato ritenuto manifestamente irragionevole perché premia automaticamente gli operatori più attivi nell’anno base, congela le assegnazioni, non considera la produzione effettiva, la complessità dei casi, l’attuale capacità produttiva e l’efficienza degli erogatori e ostacola la crescita degli operatori più dinamici. La concorrenza non prevale integralmente sulla programmazione sanitaria, ma non può essere neutralizzata mediante criteri statici che impediscano la contendibilità delle risorse e la concorrenza per merito. È stato inoltre ravvisato un difetto di istruttoria sulla soglia del 5%, poiché dagli atti non emergevano valutazioni tecnico-contabili, prognostiche o comparative idonee a dimostrarne la necessità, proporzionalità o razionalità. Il Consiglio di Stato ha ritenuto sussistente l’interesse a contestare anche l’annualità 2019, poiché essa costituisce la base storica per la determinazione dei tetti degli anni successivi e gli errori relativi all’inclusione di funzioni non più attuali producono effetti progressivi. Le spese di entrambi i gradi sono state compensate per la complessità delle questioni.

Norme richiamate

• art. 8-sexies d.lgs. 502/1992

  remunerate “in base al costo standard del programma di assistenza”

  Le funzioni non tariffabili costituiscono un meccanismo di sovvenzione integrativa rispetto alla remunerazione tariffaria ordinaria, destinato a coprire costi fissi aggiuntivi e a sostenere strutture caratterizzate da particolare efficacia, efficienza, complessità organizzativa o casistica; la Regione dispone di ampia discrezionalità nella definizione del quantum e dei criteri di riparto.

• art. 15, comma 14, d.l. 95/2012

  È stato richiamato dalla Regione quale fondamento delle esigenze di riduzione della spesa e di governo equilibrato e progressivo del passaggio ai nuovi criteri, ma non è stato ritenuto sufficiente a giustificare un criterio rigido e non adeguatamente istruito.

• art. 3 Cost.

  Il criterio di riparto non può produrre disparità irragionevoli tra operatori che si trovano in condizioni comparabili, favorendo stabilmente quelli più attivi nell’anno storico di riferimento.

• art. 41 Cost.

  La programmazione sanitaria deve evitare limitazioni sproporzionate alla possibilità degli operatori di crescere e competere sulla base dell’effettiva attività, qualità ed efficienza.

• art. 97 Cost.

  Il buon andamento impone che i criteri di assegnazione delle risorse siano pertinenti, proporzionati, aggiornati e fondati su un’istruttoria adeguata; un tetto ancorato indefinitamente a dati storici non rappresentativi viola tali esigenze.

Massime di principio

• Le funzioni sanitarie non tariffabili costituiscono sovvenzioni pubbliche integrative rispetto alla remunerazione delle prestazioni tariffate; la Regione dispone di ampia discrezionalità programmatoria nel determinarne il quantum e nel definire i criteri di riparto, ma tale discrezionalità resta sindacabile per manifesta irragionevolezza, illogicità, sproporzione e difetto di istruttoria.
• La finalità di stabilità e gradualità nella distribuzione delle risorse per funzioni non tariffabili non può tradursi nella cristallizzazione indefinita delle posizioni degli operatori sulla base di un dato storico non più rappresentativo; i criteri devono mantenere un collegamento con la produzione effettiva, la complessità dei casi, la capacità operativa attuale e l’efficienza delle strutture.
• Un tetto individuale fondato sulla produzione di un unico anno storico, con incrementi predeterminati per gli anni successivi, è manifestamente irragionevole quando premi automaticamente gli operatori più attivi nell’anno-base, impedisca la redistribuzione delle risorse secondo l’attività successiva e penalizzi gli operatori che abbiano investito e incrementato la propria capacità.
• La fissazione di una percentuale massima di incremento dei tetti individuali richiede un’istruttoria idonea a dimostrarne il fondamento tecnico-contabile, la necessità, la proporzionalità e l’adeguatezza rispetto agli obiettivi perseguiti; in mancanza, la soglia è viziata da difetto di istruttoria e manifesta irragionevolezza.
• La concorrenza nel settore sanitario non prevale integralmente sulle esigenze di programmazione e sostenibilità della spesa, ma non può essere completamente neutralizzata: anche nei sistemi programmati deve essere preservata una competizione per merito funzionale all’efficienza complessiva del servizio.
• Sussiste l’interesse a impugnare la determinazione dell’anno-base quando essa costituisca il parametro per i tetti degli anni successivi, poiché errori nella quantificazione iniziale possono produrre effetti permanenti o progressivi sulle successive assegnazioni.

Come è indicizzato