Sentenza n. 3162/2026 - Roma, Sezione 1B

Esito

La controversia

La società ricorrente ha chiesto l’accertamento della natura pluriennale e indefinita del proprio rapporto concessorio, sostenendo che la concessione, sorta anteriormente al 7 dicembre 2000 e prorogata nel 2020 sino al 31 dicembre 2033 ai sensi della legge n. 145/2018, fosse sottratta ai principi di trasparenza e concorrenza affermati dalla sentenza Telaustria, alla direttiva 2006/123/CE, all’art. 3, comma 1, della legge n. 118/2022 e ai principi enunciati dall’Adunanza plenaria del Consiglio di Stato nelle sentenze nn. 17 e 18 del 2021. Ha inoltre chiesto la condanna del Comune al rilascio di titoli concessori con rinnovo senza soluzione di continuità. Con i motivi aggiunti ha impugnato gli atti comunali che avevano previsto la cessazione del rapporto al 31 dicembre 2024, poi la disciplina delle procedure di affidamento e, infine, la prosecuzione della concessione non oltre il 30 settembre 2027. Le censure riguardavano, tra l’altro, l’erronea qualificazione della proroga del 2020 come proroga automatica anziché come esito di una procedura trasparente ex art. 18 del regolamento di esecuzione del codice della navigazione; la violazione del giudicato asseritamente formatosi su una precedente sentenza del TAR; l’illegittimità costituzionale dell’art. 3, comma 1, della legge n. 118/2022; la natura di autotutela degli atti comunali e la violazione dei relativi presupposti; la lesione del legittimo affidamento, dell’art. 1 del Protocollo n. 1 CEDU, dell’art. 17 della Carta dei diritti fondamentali dell’UE, delle libertà di stabilimento e prestazione dei servizi e della libera circolazione dei capitali; nonché l’erroneità dei termini finali individuati dall’amministrazione.

La decisione

Il TAR ha respinto integralmente il ricorso e tutti i motivi aggiunti, ritenendo infondate le censure senza necessità di esaminare le questioni preliminari di rito. Ha affermato che le concessioni demaniali marittime turistico-ricreative, anche se originariamente rilasciate prima della direttiva servizi o della sentenza Telaustria, rientrano nella disciplina unionale al momento del rinnovo e non possono essere sottratte indefinitamente ai principi di trasparenza, concorrenza e selezione comparativa. La data originaria della concessione non rende quindi il rapporto insensibile allo ius superveniens eurounitario. Il diritto di insistenza e le proroghe automatiche previste dalla legge n. 145/2018 sono incompatibili con il diritto dell’Unione e devono essere disapplicati. Il rinnovo disposto nel 2020 è stato qualificato come proroga ex lege, non come nuova procedura selettiva: la pubblicazione dell’istanza aveva finalità meramente conoscitiva e di trasparenza, senza raccolta e comparazione di domande concorrenti; inoltre la ricorrente non ha fornito prova dell’effettiva apertura della procedura ad altri operatori. La riduzione della durata originariamente fissata al 2033 non costituisce esercizio di autotutela, poiché deriva dalla disapplicazione della norma nazionale incompatibile con il diritto eurounitario; di conseguenza non trovano applicazione i presupposti dell’annullamento d’ufficio. Il giudice ha escluso la rilevanza delle questioni di legittimità costituzionale prospettate, ritenendo che l’obbligo di gara e i principi applicati derivino direttamente dal diritto dell’Unione. È stata respinta anche la tesi del giudicato: la precedente sentenza del TAR aveva dichiarato inammissibile l’azione per difetto di interesse attuale e per il divieto di cui all’art. 34, comma 2, c.p.a.; le considerazioni sulla proroga sino al 2033 erano meramente incidentali e prive di portata decisoria. Il legittimo affidamento non è tutelabile quando deriva da una prassi o da una disciplina nazionale incompatibile con il diritto dell’Unione; la concessione demaniale ha carattere temporalmente limitato e revocabile e non attribuisce un’aspettativa al godimento perpetuo del bene. La società è stata condannata al pagamento di € 2.000,00, oltre oneri di legge, in favore del Comune di Anzio.

Norme richiamate

• art. 12 direttiva 2006/123/CE

  Le concessioni demaniali marittime relative a risorse naturali scarse devono essere attribuite mediante una procedura di selezione imparziale e trasparente, per una durata limitata, senza rinnovi automatici.

  La direttiva si applica alle concessioni demaniali marittime turistico-ricreative relative a risorse naturali scarse, anche quando la concessione originaria sia anteriore alla direttiva, almeno al momento del rinnovo.

• art. 44 direttiva 2006/123/CE

  La ricorrente ne ha invocato la violazione sostenendo l’assenza di efficacia retroattiva della direttiva; la tesi è stata respinta nel quadro dell’applicazione della direttiva ai rinnovi delle concessioni.

• art. 1, commi 682-683, l. 145/2018

  La proroga prevista dalla disposizione è stata ritenuta incompatibile con il diritto dell’Unione e, pertanto, da disapplicare; gli atti comunali del 2020 sono stati qualificati come meri atti ricognitivi della proroga legislativa.

• art. 3, comma 1, l. 118/2022

  La disposizione prevede la cessazione dell’efficacia delle concessioni basate sulle proroghe o sui rinnovi disposti anche ai sensi della legge n. 145/2018; la decisione non ha ravvisato la necessità di sollevare questioni di legittimità costituzionale.

• art. 37 cod. nav.

  Il previgente diritto di insistenza, che attribuiva preferenza al concessionario uscente, è incompatibile con i principi unionali di concorrenza e trasparenza.

• art. 49 cod. nav.

  La disciplina è richiamata per evidenziare il carattere temporaneo e precario dell’occupazione del demanio e l’assenza di un diritto del concessionario a un godimento perpetuo.

• art. 18 reg. esec. cod. nav. (d.P.R. 15 febbraio 1952, n. 328)

  Una procedura effettivamente selettiva richiede la raccolta e la comparazione di domande concorrenti; la mera pubblicazione dell’istanza a fini di trasparenza e osservazioni non integra una procedura competitiva.

• art. 21-nonies l. 241/1990

  Non si applica agli atti con cui l’amministrazione disapplica una proroga legislativa incompatibile con il diritto dell’Unione, poiché tali atti non costituiscono annullamento d’ufficio di un precedente provvedimento amministrativo.

• art. 34, comma 2, c.p.a.

  Osta a una pronuncia di accertamento destinata a conformare in via generale e preventiva il futuro esercizio del potere amministrativo di ritiro o di riassegnazione della concessione.

• art. 100 c.p.c.

  L’interesse ad agire deve essere concreto e attuale; la precedente azione della società era stata dichiarata inammissibile per difetto di tale condizione.

• art. 34, comma 1, lett. c) ed e), c.p.a.

  Le domande di condanna al rilascio di nuovi titoli concessori con rinnovo automatico sono state respinte in quanto fondate su una pretesa di stabilità e perpetuità del rapporto incompatibile con il diritto eurounitario.

Massime di principio

• Le concessioni demaniali marittime per finalità turistico-ricreative, relative a risorse naturali scarse, rientrano nell’ambito della direttiva 2006/123/CE anche se il titolo originario è anteriore alla direttiva o alla sentenza Telaustria; il rinnovo costituisce un nuovo titolo di occupazione e deve rispettare i principi di trasparenza, imparzialità e concorrenza.
• La mera pubblicazione dell’istanza di proroga ai fini della trasparenza e della raccolta di osservazioni non integra una procedura selettiva ex art. 18 del regolamento di esecuzione del codice della navigazione, se non prevede la raccolta e la comparazione di domande concorrenti.
• Le proroghe automatiche delle concessioni demaniali marittime previste dalla legislazione nazionale in contrasto con l’art. 12 della direttiva 2006/123/CE e con i principi unionali di concorrenza devono essere disapplicate dall’amministrazione e dal giudice nazionale.
• La riduzione della durata di una concessione prorogata sulla base di una norma nazionale incompatibile con il diritto dell’Unione non costituisce annullamento d’ufficio né revoca del precedente titolo, quando l’amministrazione si limita a disapplicare la norma nazionale contrastante; non sono quindi richiesti i presupposti dell’autotutela decisoria.
• Il legittimo affidamento non può fondarsi su una prassi amministrativa o su una disciplina nazionale incompatibile con il diritto dell’Unione; la concessione demaniale attribuisce un godimento temporaneo e revocabile e non genera un’aspettativa giuridicamente tutelabile alla disponibilità perpetua del bene.
• Una precedente pronuncia che abbia dichiarato inammissibile l’azione per difetto di interesse attuale e per il divieto di cui all’art. 34, comma 2, c.p.a. non forma giudicato sul merito del diritto alla permanenza nella concessione; le considerazioni svolte incidentalmente non hanno efficacia conformativa o decisoria.

Come è indicizzato