Sentenza n. 1693/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 3

Esito

La controversia

La struttura sanitaria ha appellato la sentenza del TAR Sardegna che aveva respinto la domanda di risarcimento del danno asseritamente subito nel 2018 per l’applicazione dello sconto tariffario previsto dalla D.G.R. n. 21/12 del 24 aprile 2018, successivamente annullata in parte qua. La domanda, proposta ai sensi dell’art. 2043 c.c., mirava al ristoro del lucro cessante corrispondente alla differenza tra le tariffe integrali e quelle ridotte, sul presupposto che l’illegittima decurtazione avesse costretto la struttura a erogare un volume maggiore di prestazioni per raggiungere il tetto di spesa. In appello è stato contestato, anzitutto, il rilievo del TAR secondo cui il danno sarebbe dipeso non dalla D.G.R. n. 21/12, ma dalla successiva D.G.R. n. 61/26 del 18 dicembre 2018, che aveva mantenuto invariato il tetto di spesa e ridotto proporzionalmente il numero delle prestazioni remunerabili. L’appellante ha sostenuto che tale delibera riguardasse il distinto rapporto contrattuale e non escludesse la responsabilità extracontrattuale per l’illegittima applicazione dello sconto; ha inoltre dedotto che la D.G.R. n. 61/26 fosse stata impugnata nella parte relativa alla decorrenza dell’eliminazione dello sconto. Con un ulteriore motivo ha contestato l’esclusione del danno per il limite del tetto di spesa, sostenendo che la domanda risarcitoria extracontrattuale non fosse soggetta a tale limite e che la documentazione contabile prodotta dimostrasse il pregiudizio. Sono stati inoltre censurati il mancato riconoscimento dei maggiori costi sostenuti per l’erogazione delle prestazioni eccedenti e il mancato ricorso alla consulenza tecnica d’ufficio. L’appellante ha infine contestato, sebbene il punto non sia stato esaminato dal Consiglio di Stato, il difetto di colpa dell’amministrazione ravvisato dal TAR.

La decisione

L’appello è stato respinto e la sentenza del TAR è stata confermata. Il Consiglio di Stato ha ritenuto decisiva l’assenza del nesso causale tra la D.G.R. n. 21/12, contenente lo sconto tariffario, e il danno richiesto. Dopo l’annullamento della clausola relativa allo sconto, la D.G.R. n. 61/26 del 18 dicembre 2018 aveva disciplinato retroattivamente l’intero 2018, mantenendo fermo il tetto di spesa e riducendo il volume delle prestazioni remunerabili, in conformità all’art. 11 del contratto e all’art. 8-quinquies, comma 2, del d.lgs. n. 502/1992. Tale rimodulazione non era stata impugnata nella parte relativa al mantenimento del tetto, sicché la struttura aveva accettato il limite massimo di remunerazione. Il danno richiesto, pari alla differenza tra tariffa piena e tariffa scontata sull’originario volume di prestazioni, avrebbe comportato il riconoscimento di somme eccedenti il tetto di spesa, in contrasto con la disciplina contrattuale non impugnata e con il principio per cui non sono dovuti corrispettivi tariffari extra-tetto. La mera illegittimità dello sconto non dimostra quindi che la struttura avrebbe potuto conseguire il differenziale tariffario richiesto, poiché un fattore causale autonomo, costituito dal tetto di spesa, avrebbe comunque impedito tale percezione. L’unica possibile pretesa risarcitoria astrattamente configurabile avrebbe riguardato i maggiori costi sostenuti per erogare le prestazioni aggiuntive necessarie a esaurire il budget con tariffe ridotte; tale danno, tuttavia, non era stato dedotto come oggetto della domanda originaria e non era stato provato. La documentazione prodotta, consistente nelle fatture relative ai volumi e agli importi complessivi, non consentiva di quantificare i maggiori costi; inoltre, una consulenza tecnica non avrebbe potuto supplire alla mancata allegazione dei fatti costitutivi del danno né sostituire la parte nell’adempimento dell’onere probatorio. Il giudice ha distinto l’onere di allegazione, da assolvere con una domanda completa e autosufficiente, dall’onere della prova, da esercitare sui fatti già allegati. In applicazione della ragione più liquida, il Collegio non ha esaminato la censura relativa alla colpa dell’amministrazione. Le spese di lite sono state compensate per la peculiarità delle questioni.

Norme richiamate

• art. 2043 c.c.

  La responsabilità extracontrattuale richiede la prova della condotta lesiva, dell’ingiustizia del danno, del nesso causale, dell’elemento soggettivo e del danno; nel caso concreto è mancato il nesso causale rispetto al pregiudizio richiesto.

• art. 1223 c.c.

  Sono risarcibili le conseguenze immediate e dirette dell’illecito; il differenziale tariffario richiesto non costituiva conseguenza immediata e diretta della condotta, poiché il tetto di spesa avrebbe comunque impedito la relativa percezione.

• art. 8-quinquies, comma 2, d.lgs. 502/1992

  La disciplina contrattuale delle prestazioni sanitarie può mantenere fermi i limiti di spesa e rideterminare il volume delle prestazioni in caso di incremento delle tariffe, così da evitare il superamento del budget.

• art. 11 dello schema di contratto per l’acquisizione di prestazioni specialistiche ambulatoriali

  Ai sensi dell’art. 8-quinquies, comma 2, lettera e-bis) del Decreto Legislativo, 30 dicembre 1992, n. 502, si conviene che in caso di incremento a seguito di modificazioni, comunque intervenute nel corso dell’anno, dei valori unitari delle tariffe regionali per la remunerazione delle prestazioni sanitarie oggetto del presente contratto, il volume massimo di prestazioni di cui all’allegato Y si intende rideterminato nella misura necessaria al mantenimento dei limiti di spesa indicati al successivo art. 12.

  La clausola consente di ridurre il volume massimo delle prestazioni quando aumentano le tariffe, in modo da mantenere invariato il limite di spesa.

• art. 40 c.p.a.

  La domanda giudiziale deve contenere l’allegazione completa dei fatti costitutivi della pretesa, inclusi gli elementi essenziali del danno dedotto.

• art. 2967 c.c.

  La parte che agisce deve provare i fatti già compiutamente allegati; il giudice non può sostituirsi alla parte nell’individuazione e nella prova di un diverso danno.

Massime di principio

• In materia di remunerazione delle prestazioni sanitarie, il tetto di spesa costituisce un limite massimo di remunerazione: l’annullamento di una riduzione tariffaria non attribuisce automaticamente il diritto a ottenere il differenziale tariffario sull’intero volume originario delle prestazioni, quando il riconoscimento comporterebbe il superamento del budget non impugnato.
• Quando, a seguito dell’annullamento di una riduzione tariffaria, l’amministrazione mantiene fermo il tetto di spesa e ridetermina in diminuzione il volume delle prestazioni remunerabili, la mancata percezione del differenziale tariffario non è causalmente imputabile alla sola riduzione illegittima, se il limite di spesa avrebbe comunque impedito il pagamento delle somme richieste.
• L’eventuale danno risarcibile derivante dall’erogazione di un maggior volume di prestazioni a tariffa ridotta deve essere specificamente individuato nei maggiori costi sostenuti per tali prestazioni; non è sufficiente quantificare il danno mediante la differenza aritmetica tra tariffa piena e tariffa ridotta.
• Nel giudizio risarcitorio, l’onere di allegazione dei fatti costitutivi del danno precede e condiziona l’onere della prova: la parte deve indicare nella domanda il danno-evento, il danno-conseguenza e i criteri di quantificazione, mentre il giudice non può sostituire d’ufficio una pretesa risarcitoria non dedotta con una diversa e astrattamente ammissibile.
• La consulenza tecnica d’ufficio non può supplire alla mancata allegazione dei fatti costitutivi del danno né esonerare la parte dalla prova di un pregiudizio rientrante nella sua disponibilità documentale; può essere disposta solo quando esista almeno un principio di prova e siano già stati allegati i fatti da accertare.

Come è indicizzato