Tribunale, Sentenza T-251/18

Annullamento parziale del regolamento 2018/120 sulle misure relative alla pesca della spigola

La sentenza riguarda un ricorso ex articolo 263 TFUE proposto dall’associazione IFSUA contro alcune disposizioni del regolamento (UE) 2018/120 del Consiglio, relative alla pesca ricreativa della spigola in due zone geografiche determinate. Il Tribunale affronta sia profili preliminari di ricevibilità sia il merito delle censure sull’incompetenza dell’Unione e sulla legittimità sostanziale delle restrizioni.

Fatti e procedimento principale

IFSUA è un’associazione senza scopo di lucro di diritto spagnolo che riunisce enti attivi nel settore delle attività subacquee, della pesca ricreativa marittima e della produzione/commercializzazione di attrezzature. Il regolamento impugnato stabilisce, per il 2018, le possibilità di pesca e, all’articolo 9, disciplina la pesca ricreativa della spigola: nella prima zona è consentito solo il catch and release, mentre nella seconda zona è consentita la detenzione fino a tre esemplari al giorno per pescatore. La ricorrente aveva inizialmente impugnato anche l’articolo 2, paragrafo 2, del regolamento e alcuni considerando, ma ha poi rinunciato a tali domande. Il Tribunale ha quindi esaminato soltanto le disposizioni dell’articolo 9, paragrafi 4 e 5.

Ricevibilità: separabilità e legittimazione ad agire

Sulla separabilità, il Tribunale ha ritenuto che le disposizioni impugnate riguardassero un oggetto specifico autonomo, ossia la pesca ricreativa della spigola in due zone determinate, distinto dalle disposizioni sulla pesca commerciale contenute nello stesso articolo 9. L’annullamento richiesto non avrebbe modificato la sostanza delle restanti disposizioni del regolamento, sicché la domanda di annullamento parziale è stata considerata ricevibile. Quanto alla legittimazione, il Tribunale ha qualificato le disposizioni come atti regolamentari ai sensi dell’articolo 263, quarto comma, TFUE: sono di portata generale e non legislativi, poiché adottati dal Consiglio su proposta della Commissione, senza procedura legislativa. Inoltre, le disposizioni non comportano misure di esecuzione, poiché si applicano direttamente. Infine, sono state ritenute direttamente incidenti su membri dell’associazione attivi nelle zone interessate, in particolare su tre associazioni affiliate che comprendono pescatori o organizzatori di gare nelle aree in questione.

Competenza dell’Unione in materia di pesca ricreativa

Il primo motivo, relativo a un preteso difetto di competenza, è stato respinto. Il Tribunale ha ricordato che il regolamento impugnato è stato adottato sulla base dell’articolo 43, paragrafo 3, TFUE, che attribuisce al Consiglio il potere di fissare le possibilità di pesca. Tale base giuridica è utilizzata in un settore che, ai sensi dell’articolo 3, paragrafo 1, lettera d), TFUE, rientra nella competenza esclusiva dell’Unione quando si tratta della conservazione delle risorse biologiche del mare. Secondo il Tribunale, l’articolo 43, paragrafo 3, TFUE non distingue tra pesca commerciale e ricreativa: ciò che rileva è l’attività di prelievo dalle risorse marine e il suo impatto sugli stock. Di conseguenza, il legislatore dell’Unione poteva tenere conto anche della pesca ricreativa della spigola per tutelare la sostenibilità biologica della risorsa. Il considerando 3 del regolamento PCP non è stato interpretato come riserva di competenza agli Stati membri, ma come conferma dell’esigenza che la pesca ricreativa sia compatibile con gli obiettivi della politica comune della pesca.

Certezza del diritto e legittimo affidamento

Il secondo motivo è stato respinto. Il Tribunale ha osservato che il principio di certezza del diritto richiede norme chiare, precise e prevedibili, ma la politica comune della pesca è per sua natura un ambito in cui le regole possono essere modificate in funzione dell’evoluzione degli stock e delle valutazioni scientifiche. In questo caso, le misure contestate si inserivano in una linea normativa già avviata con i regolamenti 2015/523, 2016/72 e 2017/127, che avevano già limitato la pesca ricreativa della spigola. Non poteva dunque sorgere un legittimo affidamento sulla permanenza indefinita del regime precedente. La dichiarazione resa nel 2011 da un Commissario non è stata ritenuta idonea a creare affidamenti tutelabili, perché non proveniva da una fonte istituzionale competente a impegnare l’Unione in modo preciso, incondizionato e concordante, ed era peraltro incompatibile con il quadro normativo vigente.

Parità di trattamento e non discriminazione

Il terzo motivo, articolato in due parti, è stato respinto integralmente. Quanto al raffronto tra pesca commerciale e pesca ricreativa, il Tribunale ha ritenuto le due situazioni comparabili alla luce dell’obiettivo di conservazione della spigola, ma ha giudicato giustificata la differenza di trattamento: la pesca commerciale ha natura professionale ed economica, mentre la pesca ricreativa ha natura ludica. La disciplina differenziata non è stata considerata manifestamente inidonea o arbitraria. Quanto al raffronto tra diverse forme di pesca ricreativa, il Tribunale ha considerato oggettivamente diversa la pesca subacquea rispetto alle altre forme che consentono catch and release. La pesca subacquea comporta quasi inevitabilmente la morte del pesce colpito, mentre il rilascio vivo presenta un rischio di mortalità molto inferiore. Per questo, l’esclusione della pesca subacquea dal regime consentito nella prima zona non è stata qualificata come discriminatoria.

Proporzionalità, principio di precauzione e libertà fondamentali

Anche il quarto motivo è stato respinto. Sul piano della proporzionalità, il Tribunale ha rilevato che la spigola era in uno stato di forte preoccupazione biologica e che, secondo il CIEM, la pesca ricreativa contribuiva in modo significativo alla mortalità dello stock. In questo contesto, l’adozione di misure restrittive risultava coerente con il principio di precauzione previsto dal regolamento PCP. Il Tribunale ha giudicato non manifestamente inidonea la scelta del Consiglio di autorizzare solo il catch and release nella prima zona, pur non avendo vietato tutte le catture. Quanto alla libertà di associazione, la doglianza è stata dichiarata irricevibile per carenza di prova concreta. Quanto alla libertà d’impresa, il Tribunale ha riconosciuto che le misure potevano avere effetti economici indiretti sulle imprese del settore delle attrezzature, ma ha ritenuto la limitazione legittima ai sensi dell’articolo 52, paragrafo 1, della Carta: era prevista dalla legge, rispettava il contenuto essenziale del diritto e perseguiva un obiettivo di interesse generale, cioè la conservazione delle risorse biologiche marine.

Decisione e spese

Il Tribunale ha respinto integralmente il ricorso. La ricorrente è stata condannata alle spese del giudizio, comprese quelle del procedimento sommario, mentre la Commissione, interveniente, è stata tenuta a sopportare le proprie spese.

Principi affermati

La sentenza conferma che, nella politica comune della pesca, l’Unione può adottare misure di conservazione che incidono anche sulla pesca ricreativa, quando tale settore contribuisce alla mortalità dello stock. Inoltre, le associazioni possono agire in giudizio se dimostrano che i loro membri sono direttamente incisi dall’atto regolamentare e se l’atto non richiede misure di esecuzione. Il controllo del Tribunale resta particolarmente deferente quando il legislatore dell’Unione opera in un settore caratterizzato da ampio potere discrezionale e da esigenze di precauzione scientifica.