Sentenza n. 1980/2026 - Milano, Sezione 2

Esito

La controversia

L’associazione ha impugnato il provvedimento del 5 febbraio 2024, deducendo la violazione dell’art. 31 d.P.R. 380/2001 per mancanza o invalidità della previa diffida e della relativa notificazione; l’illegittimità della sanzione acquisitiva in presenza di un mero mutamento d’uso senza opere; l’eccesso di potere per difetto di istruttoria, travisamento, contraddittorietà e illogicità, poiché l’accertamento dell’inottemperanza era stato fondato su relazioni e rilievi anteriori alla diffida. Ha inoltre contestato, anche nei confronti dell’atto presupposto, la qualificazione dei locali come luogo di culto o comunque come spazio destinato alla permanenza di persone, invocando l’art. 71 d.lgs. 117/2017, l’art. 52 l.r. Lombardia 12/2005 e l’art. 3 l. 241/1990, nonché prospettando dubbi di legittimità costituzionale. Il Comune ha eccepito la tardività del ricorso straordinario trasposto in sede giurisdizionale e l’inammissibilità per omessa o invalida notifica al condominio controinteressato.

La decisione

Il TAR ha respinto l’eccezione di tardività del Comune, ritenendo nulla la notificazione del provvedimento del 5 febbraio 2024 eseguita ai sensi dell’art. 140 c.p.c. presso la sede dell’associazione in forma impersonale, anziché nei confronti della persona fisica del legale rappresentante. Il termine per impugnare decorreva quindi dalla conoscenza effettiva dell’atto, avvenuta il 4 ottobre 2024, sicché il ricorso straordinario era tempestivo. È stata respinta anche l’eccezione relativa alla notifica al condominio: il destinatario era correttamente individuato nella persona fisica dell’amministratore e la notificazione postale era valida, mentre l’invio a un indirizzo PEC non risultante da pubblici elenchi era meramente sovrabbondante. Nel merito, il primo motivo è stato respinto: la diffida del 17 dicembre 2021 era stata validamente notificata presso la sede dell’associazione tramite la custode, soggetto abilitato ai sensi dell’art. 145 c.p.c.; la relata del messo comunale faceva fede fino a querela di falso quanto alle attività compiute e il decesso del precedente presidente non dimostrava l’assoluta carenza di rappresentanza dell’ente. Il secondo motivo è stato respinto: la sanzione ripristinatoria e acquisitiva ex art. 31 d.P.R. 380/2001 può applicarsi anche a un mutamento di destinazione d’uso senza opere quando esso costituisce variazione essenziale; il ripristino può consistere nel ritorno alla destinazione legittima di magazzino senza permanenza di persone. L’art. 71 d.lgs. 117/2017 non costituisce deroga generalizzata alle norme urbanistiche, di agibilità e sicurezza. Sono stati respinti, perché tardivi, i motivi diretti contro la legittimità intrinseca della diffida ormai divenuta inoppugnabile; in ogni caso, tali censure sono state ritenute infondate, poiché l’uso dei locali con permanenza di persone costituiva mutamento urbanisticamente rilevante, con aggravio del carico urbanistico e profili di sicurezza, anche indipendentemente dalla qualificazione come luogo di culto. La questione di legittimità costituzionale dell’art. 52 l.r. Lombardia 12/2005 è stata ritenuta manifestamente infondata. È stato invece accolto il terzo motivo: l’accertamento dell’inottemperanza alla diffida era fondato su elementi istruttori anteriori alla stessa, quindi non poteva dimostrare il mancato adempimento a un obbligo non ancora sorto. Il provvedimento di acquisizione è stato annullato per difetto di istruttoria, travisamento dei fatti, manifesta illogicità e contraddittorietà. L’amministrazione conserva il potere-dovere di rinnovare la verifica dell’ottemperanza mediante accertamenti successivi alla scadenza del termine assegnato. Le spese sono state integralmente compensate.

Norme richiamate

• art. 31 d.P.R. 380/2001

  La sequenza procedimentale dell’ingiunzione di ripristino, assegnazione del termine e successivo accertamento dell’inottemperanza è necessaria; l’acquisizione può conseguire anche al mancato ripristino della destinazione d’uso quando il mutamento costituisce variazione essenziale.

• art. 31, comma 3, d.P.R. 380/2001

  La sanzione ripristinatoria e quella acquisitiva non sono limitate alle sole opere edilizie abusive, potendo riguardare anche un mutamento d’uso non accompagnato da opere, se urbanisticamente essenziale.

• art. 31, comma 4, d.P.R. 380/2001

  L’accertamento dell’inottemperanza deve essere successivo alla scadenza del termine assegnato con la diffida e deve fondarsi su elementi istruttori idonei a verificare l’adempimento dell’ordine.

• art. 32 d.P.R. 380/2001

  Il mutamento di destinazione d’uso può integrare una variazione essenziale, con conseguente applicabilità delle sanzioni previste per gli interventi eseguiti in assenza o difformità dal titolo.

• art. 52, comma 3-bis, l.r. Lombardia 12/2005

  Il mutamento d’uso verso una funzione comportante permanenza di persone, rispetto alla destinazione di magazzino senza permanenza, richiede un titolo edilizio quando incide sul carico urbanistico, sulla sicurezza e sull’agibilità.

• art. 71 d.lgs. 117/2017

  La compatibilità delle sedi degli enti del Terzo settore con le destinazioni d’uso omogenee non deroga alle norme urbanistiche, di sicurezza, igienico-sanitarie e di agibilità; una destinazione di magazzino senza permanenza di persone non è omogenea a un uso associativo con stabile presenza di persone.

• art. 3 l. 241/1990

  La motivazione dell’atto di diffida è adeguata quando individua la difformità funzionale, i profili di sicurezza e agibilità e le ragioni di tutela dell’incolumità pubblica.

• art. 140 c.p.c.

  La notificazione per temporanea irreperibilità relativa, nell’ambito dell’art. 145 c.p.c., deve essere indirizzata alla persona fisica rappresentante dell’ente e non può essere eseguita impersonalmente presso la sede dell’ente.

• art. 145 c.p.c.

  La notifica agli enti deve essere eseguita prioritariamente presso la sede mediante consegna al rappresentante, alla persona incaricata, ad altra persona addetta o al portiere; solo in via residuale le forme degli artt. 140 e 143 c.p.c. possono essere utilizzate nei confronti della persona fisica rappresentante.

• art. 139 c.p.c.

  Il portiere o custode dello stabile è soggetto abilitato a ricevere la notificazione presso la sede dell’ente, in assenza dei soggetti prioritariamente indicati.

• art. 160 c.p.c.

  La violazione delle disposizioni sulla persona destinataria della notificazione determina la nullità della notifica.

• art. 2700 c.c.

  La relata del pubblico ufficiale fa piena prova, fino a querela di falso, delle attività compiute e delle circostanze direttamente attestate, inclusa l’assenza di altri soggetti abilitati alla ricezione.

• art. 9, comma 1, d.P.R. 1199/1971

  Il termine per il ricorso straordinario è di 120 giorni, decorrenti dalla notificazione valida o, in sua assenza, dalla piena conoscenza effettiva dell’atto.

• art. 78 c.p.c.

  La nomina del curatore speciale riguarda la carenza sostanziale di rappresentanza dell’ente e non costituisce una formalità necessaria della notificazione presso la sede.

• art. 52, commi 1 e 2, d.lgs. 196/2003

  Consente l’oscuramento dei dati identificativi delle parti private per tutelarne diritti e dignità.

• art. 10 Regolamento (UE) 2016/679

  Richiamato quale ulteriore fondamento della tutela dei dati personali nell’oscuramento disposto in sentenza.

Massime di principio

• L’accertamento dell’inottemperanza a un ordine di ripristino edilizio deve essere necessariamente successivo alla scadenza del termine assegnato per adempiere e deve fondarsi su accertamenti specificamente diretti a verificare la permanenza dell’inadempimento; elementi anteriori all’ordine non possono provare l’inottemperanza a un obbligo non ancora sorto.
• La sanzione acquisitiva prevista dall’art. 31 d.P.R. 380/2001 può applicarsi anche a un mutamento di destinazione d’uso realizzato senza opere quando il mutamento costituisce variazione essenziale; in tal caso il ripristino può consistere nel ritorno alla destinazione d’uso legittima.
• Per la notificazione degli atti a un ente, dopo l’impossibilità di eseguire la consegna presso la sede, le formalità degli artt. 140 e 143 c.p.c. devono essere rivolte alla persona fisica che rappresenta l’ente, non all’ente in forma impersonale presso la sede.
• La notificazione presso la sede di un ente può essere validamente consegnata al portiere o custode dello stabile, soggetto legittimato dalla legge; la relata del messo comunale fa fede, fino a querela di falso, delle attività compiute e dell’assenza degli altri soggetti abilitati.
• La compatibilità delle sedi degli enti del Terzo settore con le destinazioni d’uso omogenee non esonera dal rispetto delle discipline urbanistiche, igienico-sanitarie, di agibilità e sicurezza quando l’attività comporta un mutamento funzionale verso la permanenza stabile di persone.
• Una diffida edilizia ritualmente notificata e non impugnata nel termine decadenziale si consolida e non può essere contestata in occasione dell’impugnazione del successivo atto di accertamento dell’inottemperanza, salvo i vizi propri di quest’ultimo.

Come è indicizzato