Sentenza n. 1823/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 2

Esito

La controversia

L'Agenzia del Demanio ha appellato la sentenza di primo grado, deducendo la violazione e falsa applicazione degli artt. 31 e 35 del d.P.R. n. 380/2001, dell'art. 65 del d.lgs. n. 300/1999 e dell'art. 51, comma 3-ter, del d.lgs. n. 159/2011, nonché erronea valutazione dei fatti e vizio di motivazione. L'appellante ha contestato di essere il proprietario degli immobili abusivi, sostenendo che la confisca fosse stata disposta in favore dell'Agenzia nazionale per l'amministrazione dei beni sequestrati e confiscati alla criminalità organizzata e che l'indicazione catastale del demanio dello Stato fosse generica. Ha inoltre dedotto di non essere responsabile dell'abuso, realizzato dagli originari proprietari prima del sequestro e della confisca, di non avere la disponibilità o la gestione concreta del bene e che tali funzioni spettassero all'Agenzia nazionale dei beni sequestrati e confiscati. Ha invocato l'art. 35 del d.P.R. n. 380/2001, sostenendo che, trattandosi di bene appartenente al patrimonio pubblico, l'ordine di demolizione avrebbe dovuto essere rivolto soltanto al responsabile dell'abuso. Ha contestato anche il richiamo all'art. 51, comma 3-ter, del Codice antimafia, ritenendo che la possibilità di chiedere la sanatoria senza oneri non implicasse l'obbligo della proprietà pubblica di demolire. Il Comune ha sostenuto la legittimità dell'ordine, emesso nei confronti del soggetto risultante proprietario dalle visure catastali, e la natura ripristinatoria e vincolata della demolizione.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto l'appello e confermato la sentenza del TAR. In base agli artt. 45 e 48 del d.lgs. n. 159/2011, la confisca definitiva trasferisce i beni al patrimonio dello Stato; l'Agenzia nazionale dei beni sequestrati e confiscati svolge funzioni di amministrazione e utilizzazione, ma non diviene proprietaria dei beni. L'Agenzia del Demanio è invece il soggetto cui l'art. 65 del d.lgs. n. 300/1999 attribuisce l'amministrazione e la gestione degli immobili statali, compresi quelli confiscati, ed è pertanto correttamente individuata quale titolare rilevante ai fini dell'ordine di demolizione, anche sulla base dell'iscrizione catastale. L'ordine di demolizione previsto dall'art. 31 del d.P.R. n. 380/2001 ha natura reale e ripristinatoria, non sanzionatoria: può quindi essere rivolto al proprietario attuale dell'immobile abusivo anche se estraneo alla realizzazione dell'abuso, purché si trovi in rapporto con il bene tale da poter rimuovere l'illecito. La responsabilità soggettiva del proprietario rileva invece per le successive conseguenze dell'inottemperanza, quali l'acquisizione gratuita e la sanzione pecuniaria, che non possono essere applicate senza un addebito di responsabilità per la mancata esecuzione dell'ordine. L'art. 51, comma 3-ter, del d.lgs. n. 159/2011 conferma che la confisca non sana l'abuso edilizio: la sanatoria, anche esonerata dagli oneri, resta l'unico strumento per legittimare l'opera. L'art. 35 del d.P.R. n. 380/2001 non è applicabile, neppure analogicamente, perché riguarda opere realizzate originariamente su suoli già appartenenti al demanio o al patrimonio pubblico, mentre nel caso deciso l'immobile era stato costruito su terreno privato e solo successivamente acquisito allo Stato mediante confisca. Per il medesimo principio di legalità non sono applicabili analogicamente neppure le disposizioni relative alle opere direttamente eseguite da amministrazioni statali. Le spese del grado sono state compensate in ragione della particolarità della controversia.

Norme richiamate

• art. 31 d.P.R. 380/2001

  L'ordine di demolizione ha natura reale e ripristinatoria e può essere rivolto al proprietario attuale dell'immobile abusivo, anche se non responsabile della realizzazione dell'abuso. La responsabilità soggettiva rileva per l'eventuale acquisizione gratuita e per la sanzione pecuniaria conseguenti all'inottemperanza.

• art. 35 d.P.R. 380/2001

  La disposizione riguarda esclusivamente immobili abusivi realizzati originariamente su suoli già appartenenti al demanio o al patrimonio dello Stato o di enti pubblici; non si applica a immobili costruiti su terreni privati e successivamente acquisiti allo Stato per effetto della confisca.

• art. 65 d.lgs. 300/1999

  "All'agenzia del demanio è attribuita l'amministrazione dei beni immobili dello Stato [...] È altresì attribuita la gestione dei beni confiscati"

  Attribuisce all'Agenzia del Demanio l'amministrazione degli immobili statali e la gestione dei beni confiscati, rendendola il soggetto titolare delle funzioni pubbliche rilevanti ai fini dell'ordine di demolizione.

• art. 45 d.lgs. 159/2011

  "a seguito della confisca definitiva di prevenzione i beni sono acquisiti al patrimonio dello Stato liberi da oneri e pesi"

  La confisca definitiva trasferisce i beni al patrimonio dello Stato.

• art. 48, comma 3, d.lgs. 159/2011

  Prevede la destinazione e il mantenimento degli immobili confiscati nel patrimonio dello Stato, nonché le possibilità di utilizzazione o trasferimento per finalità pubbliche, istituzionali o sociali.

• art. 111 d.lgs. 159/2011

  Attribuisce all'Agenzia nazionale dei beni sequestrati e confiscati l'amministrazione dei beni confiscati, senza trasferirle la proprietà degli immobili.

• art. 51, comma 3-ter, d.lgs. 159/2011

  "Ai fini del perseguimento delle proprie finalità istituzionali, l'Agenzia può richiedere, senza oneri, i provvedimenti di sanatoria, consentiti dalle vigenti disposizioni di legge delle opere realizzate sui beni immobili che siano stati oggetto di confisca definitiva"

  Conferma che la confisca non rende lecite le opere abusive; la sanatoria, se consentita, è lo strumento per regolarizzarle, anche con esonero dagli oneri.

• art. 31, commi 3, 4-ter e 5, d.P.R. 380/2001

  Disciplina le conseguenze dell'inottemperanza all'ordine di demolizione, l'acquisizione gratuita e il successivo obbligo del Comune di procedere alla demolizione, salvo l'eventuale interesse pubblico alla conservazione dell'opera nei limiti di legge.

Massime di principio

• La confisca definitiva di prevenzione trasferisce l'immobile al patrimonio dello Stato, mentre l'Agenzia nazionale per l'amministrazione dei beni sequestrati e confiscati svolge funzioni di amministrazione e utilizzazione; l'Agenzia del Demanio, cui la legge attribuisce l'amministrazione e la gestione degli immobili statali e dei beni confiscati, è il soggetto pubblico legittimamente destinatario dell'ordine di demolizione.
• L'ordine di demolizione edilizia ha natura reale e ripristinatoria, non sanzionatoria, e può essere ingiunto al proprietario attuale dell'immobile abusivo anche se non ha realizzato l'abuso, poiché rileva il rapporto attuale con il bene e il potere di rimuovere l'opera illegittima.
• La responsabilità del proprietario estraneo alla realizzazione dell'abuso può rilevare soltanto per le conseguenze dell'inottemperanza all'ordine di demolizione, quali l'acquisizione gratuita dell'area e la sanzione pecuniaria; tali misure ulteriori non possono essere applicate senza un addebito di responsabilità per la mancata ottemperanza.
• L'art. 35 del d.P.R. n. 380/2001, che riferisce la demolizione al solo responsabile dell'abuso per opere realizzate su suoli pubblici, non è applicabile a opere costruite su terreno privato e divenute pubbliche soltanto successivamente per effetto della confisca; la disposizione non può essere estesa analogicamente a fattispecie diverse da quella espressamente prevista.
• La confisca di un immobile non sana gli abusi edilizi esistenti. Anche per i beni confiscati, la sanatoria, ove consentita dalla legge, costituisce lo strumento necessario per regolarizzare le opere, sebbene la normativa possa prevedere l'esonero dal pagamento degli oneri.
• Il principio di legalità impedisce di applicare analogicamente a fattispecie diverse le disposizioni speciali previste per opere realizzate direttamente dalle amministrazioni statali o su suoli pubblici, quando il bene sia stato costruito su terreno privato prima della successiva acquisizione pubblica.

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