Sentenza n. 2719/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 2

Esito

La controversia

La società aveva presentato dodici richieste di verifica e certificazione relative a interventi di efficientamento energetico, chiedendo l’accesso al meccanismo dei certificati bianchi. Il GSE aveva rigettato le richieste ritenendo non dimostrato, per ciascun intervento, che i clienti indicati nei rendiconti fossero i beneficiari dei risparmi energetici e rilevando, in particolare, la mancata produzione dei documenti di identità dei clienti e alcune irregolarità relative ai certificati di garanzia convenzionale e alla dichiarazione di conformità della caldaia. L’appellante ha dedotto che tali documenti non erano previsti dalla disciplina vigente al momento della presentazione delle richieste, costituita dalle Linee guida EEN 9/11, dalle schede tecniche applicabili e dal d.m. 28 dicembre 2012; che i relativi obblighi erano stati introdotti soltanto dai chiarimenti operativi pubblicati il 17 marzo 2017, non applicabili ratione temporis e comunque privi di autonoma portata prescrittiva; che il GSE aveva erroneamente applicato il d.m. 11 gennaio 2017 anziché il precedente regime; che il diniego violava i principi di legalità, prevedibilità, collaborazione, buona fede e legittimo affidamento ed era viziato da difetto di istruttoria e motivazione. Il GSE ha eccepito anche l’irricevibilità dell’appello per tardiva proposizione, sostenendo che la sentenza di primo grado fosse stata notificata presso il domicilio eletto.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto l’eccezione di irricevibilità, rilevando che la prova della notificazione della sentenza era stata prodotta tardivamente, oltre il termine perentorio di quaranta giorni liberi prima dell’udienza previsto per il deposito dei documenti. La documentazione tardiva era quindi inutilizzabile e doveva essere considerata tamquam non esset. Nel merito, l’appello è stato accolto. Il Collegio ha riconosciuto che il GSE può svolgere approfondimenti e richiedere integrazioni documentali nell’esercizio dei poteri di verifica e controllo, ma non può fondare il diniego esclusivamente sulla mancata produzione di documenti che non erano richiesti dalla disciplina vigente al momento della domanda. È stato accertato che, in forza dell’art. 16, comma 1, del d.m. 11 gennaio 2017, le richieste erano soggette al precedente regime del d.m. 28 dicembre 2012, poiché avevano raggiunto la soglia minima di progetto prima dell’entrata in vigore del nuovo decreto; tale circostanza, non contestata dal GSE, non richiedeva ulteriore prova. L’art. 13 delle Linee guida EEN 9/11 non contemplava i documenti la cui mancanza era stata posta a fondamento del rigetto. Il GSE, inoltre, non aveva chiarito perché la documentazione prodotta fosse insufficiente, limitandosi a un incongruo richiamo al d.m. 11 gennaio 2017. Il diniego è stato pertanto ritenuto viziato da difetto di istruttoria e motivazione e contrario ai principi di collaborazione, buona fede, tipicità, tassatività, prevedibilità e conoscibilità dell’azione amministrativa. La sentenza del TAR è stata riformata, il ricorso di primo grado è stato accolto e il provvedimento di rigetto è stato annullato. Il GSE dovrà riesaminare le richieste nel rispetto dei principi affermati. Le spese di entrambi i gradi sono state compensate per la novità delle questioni.

Norme richiamate

• art. 115 c.p.c.

  Il giudice non può fondare la decisione su fatti non risultanti dalle acquisizioni processuali; la prova della notificazione della sentenza doveva quindi essere ritualmente acquisita.

• art. 73, comma 1, c.p.a.

  Il termine per il deposito di memorie e documenti è perentorio; la produzione tardiva è inutilizzabile ai fini della decisione.

• art. 38 c.p.a.

  Concorre a individuare il termine processuale per il deposito dei documenti, pari a quaranta giorni liberi prima dell’udienza.

• art. 1, comma 2-bis, l. 241/1990

  Impone all’amministrazione di improntare i rapporti con il cittadino ai principi della collaborazione e della buona fede; tali principi ostano al diniego fondato su obblighi documentali sopravvenuti o non prevedibili.

• art. 16, comma 1, d.m. 11 gennaio 2017

  Prevede il regime transitorio che mantiene l’applicazione del d.m. 28 dicembre 2012 ai progetti già approvati o che avevano raggiunto la soglia minima di progetto, consentendo in determinate condizioni la presentazione delle richieste entro centottanta giorni dall’entrata in vigore del nuovo decreto.

• art. 13 delibera EEN 9/11 del 27 ottobre 2011

  Individua la documentazione da trasmettere e conservare per verifiche e certificazioni, senza includere i documenti la cui mancanza era stata contestata nel provvedimento di rigetto.

• d.m. 28 dicembre 2012

  Costituiva il regime normativo applicabile alle richieste in forza della disciplina transitoria del d.m. 11 gennaio 2017.

• d.m. 11 gennaio 2017

  Non era applicabile alle richieste in esame come disciplina sostanziale del procedimento, essendo operante il regime transitorio previsto dall’art. 16, comma 1.

Massime di principio

• Il gestore di incentivi pubblici può svolgere verifiche, controlli e approfondimenti istruttori e può chiedere documentazione ulteriore per accertare la veridicità e l’attendibilità delle dichiarazioni rese, ma non può subordinare il riconoscimento dell’incentivo alla produzione di documenti che la disciplina vigente al momento della domanda non prevedeva come obbligatori.
• È illegittimo il diniego di incentivo fondato esclusivamente sulla mancata dimostrazione ex post di requisiti documentali introdotti successivamente alla presentazione della richiesta, quando il proponente abbia adempiuto agli obblighi previsti dalle linee guida e dalle regole tecniche ratione temporis applicabili.
• I principi di tipicità, tassatività, prevedibilità e conoscibilità dell’azione amministrativa, nonché quelli di collaborazione e buona fede, impediscono all’amministrazione di imporre retroattivamente al privato obblighi documentali non conoscibili al momento della domanda, producendo un effetto sorpresa sfavorevole.
• In presenza di una disciplina transitoria che mantiene il regime previgente per i progetti che abbiano raggiunto determinate condizioni prima dell’entrata in vigore della nuova disciplina, l’amministrazione deve applicare il regime previgente e non può fondare il rigetto su prescrizioni del nuovo regime non applicabili ratione temporis.
• Il diniego di incentivo è viziato da difetto di istruttoria e motivazione quando l’amministrazione non chiarisca per quali ragioni la documentazione prodotta sia insufficiente e si limiti a richiamare una disciplina non applicabile o non pertinente.
• Nel processo amministrativo, i documenti depositati oltre il termine perentorio previsto dall’art. 73, comma 1, c.p.a. sono inutilizzabili ai fini della decisione e devono essere considerati tamquam non essent, anche quando siano diretti a dimostrare la tardività del ricorso o dell’appello.

Come è indicizzato