Sentenza n. 220/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 2

Esito

La controversia

La società titolare di un impianto fotovoltaico integrato su strutture serricole, ammesso alla tariffa incentivante del Quarto Conto Energia, aveva impugnato il provvedimento con cui il GSE, all’esito di una verifica ai sensi dell’art. 42 d.lgs. 28/2011 e del d.m. 31 gennaio 2014, aveva disconosciuto la maggiorazione tariffaria del 10% per mancata prova dell’origine europea dei moduli, riconoscendo la sola tariffa base. In primo grado erano stati dedotti: violazione dei limiti dell’autotutela, insussistenza della violazione, assenza di prova a carico del GSE, lesione del legittimo affidamento e, in via subordinata, illegittimità della disciplina applicata. Il TAR aveva accolto i motivi sull’autotutela e sull’affidamento, ritenendo che il GSE avesse sostanzialmente rimesso in discussione, oltre dieci anni dopo, l’esito positivo della verifica originaria. Il GSE ha appellato sostenendo che la verifica successiva non costituiva annullamento d’ufficio, poiché aveva avuto ad oggetto elementi nuovi emersi dal sopralluogo del 2019: l’impianto risultava composto non soltanto dai moduli modello SI S1 dichiarati, ma anche da 10.508 moduli modello MSE S1, non considerati nella verifica del 2012. La società ha riproposto i motivi assorbiti, sostenendo che i moduli MSE S1 dovessero considerarsi coperti dalle certificazioni relative ai moduli SI S1, che la loro origine europea fosse comunque dimostrata dalla localizzazione dello stabilimento produttivo e che spettasse al GSE provare l’insussistenza del requisito premiale.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha accolto l’appello e riformato integralmente la sentenza del TAR, respingendo il ricorso originario. Ha ritenuto fondato il motivo relativo alla qualificazione dell’attività del GSE: la verifica del 2019-2022 non costituiva annullamento d’ufficio dell’ammissione agli incentivi, perché il sopralluogo aveva fatto emergere la presenza di moduli di modello diverso da quello dichiarato e non previamente esaminato. Non era quindi applicabile il termine ragionevole dell’art. 21-nonies l. 241/1990 e non sussisteva un affidamento tutelabile rispetto a una successiva verifica a campione diretta ad accertare l’effettiva spettanza degli incentivi ai sensi dell’art. 42 d.lgs. 28/2011. Sono stati poi esaminati e respinti i motivi riproposti dalla società. Il requisito della produzione europea non risultava provato: il certificato relativo ai moduli SI S1 non poteva essere esteso ai moduli MSE S1, mentre il certificato relativo a questi ultimi era successivo alla messa in esercizio dell’impianto e quindi non idoneo a dimostrare l’origine dei moduli già prodotti. Il Consiglio di Stato ha inoltre affermato che l’onere di provare tutti i presupposti per l’ottenimento della maggiorazione grava sul soggetto istante, secondo il principio di autoresponsabilità, e non sul GSE, cui non compete dimostrare positivamente la carenza del requisito. È stata pertanto esclusa anche la dedotta illegittimità della disciplina applicata e la violazione dell’art. 42 d.lgs. 28/2011. Le spese del doppio grado sono state compensate per la peculiarità della vicenda.

Norme richiamate

• art. 14, comma 1, lett. d), d.m. 5 maggio 2011

  per gli impianti il cui costo di investimento di cui all’art. 3, comma 1, lettera b) per quanto riguarda i componenti diversi dal lavoro, sia per non meno del 60% riconducibile ad una produzione realizzata all’interno della Unione europea

  La maggiorazione tariffaria richiede la prova che almeno il 60% dei componenti, diversi dal lavoro, sia riconducibile a una produzione realizzata nell’Unione europea.

• art. 42 d.lgs. 3 marzo 2011, n. 28

  Attribuisce al GSE il potere di verifica e controllo, anche a campione, dell’effettiva spettanza degli incentivi concessi; tale attività non costituisce necessariamente autotutela sull’originario provvedimento di ammissione.

• art. 21-nonies l. 7 agosto 1990, n. 241

  Il termine ragionevole previsto per l’annullamento d’ufficio non si applica quando il GSE esercita un diverso potere di verifica successiva su elementi nuovi e sull’effettiva spettanza del beneficio.

• art. 101 c.p.a.

  Consente all’appellato di riproporre in appello i motivi assorbiti dalla sentenza di primo grado, che devono essere esaminati se l’appello principale viene accolto.

• d.m. 31 gennaio 2014

  Disciplina, insieme all’art. 42 d.lgs. 28/2011, l’attività di verifica e controllo sugli incentivi; la mancata dimostrazione dei requisiti può comportare il disconoscimento della maggiorazione.

Massime di principio

• La verifica successiva svolta dal GSE ai sensi dell’art. 42 d.lgs. 28/2011 non costituisce annullamento d’ufficio dell’ammissione agli incentivi quando riguarda elementi nuovi, emersi successivamente e non previamente conosciuti o valutati dall’amministrazione; in tal caso non trova applicazione il termine ragionevole dell’art. 21-nonies l. 241/1990.
• Non sussiste un legittimo affidamento tutelabile rispetto all’esito positivo della fase originaria di ammissione agli incentivi quando il GSE esercita il distinto potere di controllo successivo diretto ad accertare l’effettiva spettanza del beneficio sulla base dello stato dei luoghi e di elementi non precedentemente esaminati.
• La maggiorazione tariffaria subordinata alla produzione europea di una quota minima dei componenti può essere riconosciuta soltanto se il soggetto beneficiario dimostra, con documentazione riferibile ai moduli effettivamente installati e già prodotti alla data rilevante, il rispetto del requisito di origine; una certificazione relativa a un modello diverso o successiva alla produzione non è sufficiente.
• Nelle procedure di accesso a incentivi pubblici grava sul soggetto istante l’onere di provare tutti i presupposti costitutivi del beneficio; le carenze probatorie relative a tali presupposti ricadono sul richiedente in applicazione del principio di autoresponsabilità, senza che spetti al GSE dimostrare positivamente l’insussistenza del requisito.
• La verifica della conformità tecnica di determinati moduli non dimostra automaticamente la loro origine europea ai fini della maggiorazione tariffaria: i due requisiti conservano oggetto e prova distinti.

Come è indicizzato