Cassazione Civile, Ordinanza n. 31196/2025 del 29/11/2025

Esito

La controversia

La controversia nasce da un’opposizione avverso un’ordinanza-ingiunzione con cui era stata irrogata una sanzione amministrativa per avere conferito, negli anni 2012-2013, un incarico retribuito a un lavoratore che, secondo l’amministrazione, era dipendente pubblico di un ente regionale e quindi soggetto al regime di incompatibilità e previa autorizzazione previsto dall’art. 53, comma 9, d.lgs. 165/2001. Il giudice di primo grado aveva accolto l’opposizione ritenendo insussistente la consapevolezza della qualità di dipendente pubblico del collaboratore e valorizzando l’affidamento riposto nelle dichiarazioni del lavoratore, nella natura autonoma del rapporto e in alcuni elementi fattuali. La Corte d’appello ha invece riformato la decisione, qualificando il rapporto del lavoratore con l’ente pubblico come subordinato, affermando che il committente privato è gravato da un obbligo di verifica effettiva non surrogabile da mere autodichiarazioni del lavoratore, e ha rideterminato la sanzione detraendo quanto già pagato. Con il ricorso per cassazione i ricorrenti hanno dedotto: (1) erronea qualificazione del rapporto come subordinato, sostenendo che dovesse prevalere il concreto svolgimento della prestazione autonoma e che l’onere probatorio gravasse sull’amministrazione; (2) erronea applicazione dell’art. 53 d.lgs. 165/2001 a un rapporto che la legge regionale qualificava come di diritto privato; (3) incompatibilità tra la nullità del rapporto con la PA e la sua rilevanza ai fini della disciplina sulle incompatibilità, richiamando l’art. 2126 c.c.; (4)-(8) violazione dei criteri di diligenza e della disciplina sanzionatoria, per avere la Corte territoriale imposto controlli ritenuti eccessivi, per aver escluso la buona fede nonostante l’autocertificazione del lavoratore, per aver dato rilievo a strumenti di verifica giudicati inutili o irrealizzabili, e per asseriti vizi motivazionali; (9) illegittimità costituzionale per asserito eccesso di delega dell’art. 53, comma 9; (10) illegittimità costituzionale della sanzione prevista per asserita fissità e sproporzione. La Corte di cassazione ha respinto tutti i motivi, affermando che la qualificazione del rapporto è un accertamento di fatto insindacabile se sorretto da motivazione adeguata; che la qualificazione legislativa regionale come rapporto privato non può elidere norme imperative statali sulle incompatibilità dei dipendenti pubblici; che la nullità del titolo non esclude la rilevanza del rapporto di fatto ai fini dell’applicazione dell’art. 53, perché la disciplina sanzionatoria tutela l’imparzialità della PA per tutta la durata della prestazione effettiva; che la buona fede esimente richiede elementi positivi e una diligenza attiva, non essendo sufficiente la sola dichiarazione del lavoratore; che le censure motivazionali miravano in realtà a un nuovo giudizio di fatto; e che le questioni di legittimità costituzionale erano infondate, sia quanto all’eccesso di delega sia quanto alla pretesa sproporzione della sanzione, la quale è commisurata al corrispettivo dell’incarico e quindi proporzionata al valore economico della violazione.

La decisione

Il ricorso è stato integralmente respinto. La Corte ha confermato la sentenza d’appello che aveva ritenuto legittima la sanzione amministrativa per conferimento di incarico retribuito a dipendente pubblico senza autorizzazione, ribadendo che il committente privato deve compiere verifiche effettive e che non basta affidarsi alla sola autodichiarazione del lavoratore. Non è stata disposta alcuna condanna alle spese per mancanza di controricorso, ma è stato posto a carico dei ricorrenti l’obbligo di versare l’ulteriore importo a titolo di contributo unificato.

Norme richiamate

• art. 53, comma 9, d.lgs. 165/2001

  "Gli enti pubblici economici e i soggetti privati non possono conferire incarichi retribuiti a dipendenti pubblici senza la previa autorizzazione dell'amministrazione di appartenenza dei dipendenti stessi"

  La norma si applica in presenza di un rapporto di impiego pubblico di fatto o comunque effettivo, a prescindere da eventuali vizi del titolo; il divieto mira a prevenire conflitti di interesse e a tutelare imparzialità e buon andamento della PA, imponendo al committente un dovere di verifica attiva.

• art. 3 l. 689/1981

  Per l’illecito amministrativo è richiesta coscienza e volontà della condotta; la colpa si presume e la buona fede/esimente opera solo se l’ignoranza è incolpevole e non superabile con l’ordinaria diligenza.

• art. 36 d.lgs. 165/2001

  La nullità/illegittimità del rapporto a termine nel pubblico impiego non comporta conversione in rapporto a tempo indeterminato, ma consente al lavoratore il risarcimento del danno, restando rilevante la prestazione di fatto ex art. 2126 c.c.

• art. 2126 c.c.

  La prestazione di fatto resa in forza di un rapporto nullo conserva rilevanza giuridica per il periodo di esecuzione, sicché il lavoratore che ha prestato attività alle dipendenze dell’ente è comunque considerato dipendente pubblico ai fini dell’art. 53.

• art. 1, 2, 53 d.lgs. 165/2001

  Richiamati per la qualificazione del rapporto di pubblico impiego e per l’applicazione del regime di incompatibilità e autorizzazione preventiva.

• art. 1176 c.c.

  Usato come parametro della diligenza esigibile dal committente: non è sufficiente una verifica meramente formale o passiva.

• art. 47 d.P.R. 445/2000

  La dichiarazione sostitutiva del lavoratore non esaurisce il dovere di verifica del committente ai fini dell’esimente della buona fede.

• artt. 22 e ss. l. 241/1990

  Richiamati come base per l’accesso a documenti amministrativi utili a verifiche sull’esistenza di rapporti con la PA.

• art. 4, 35, 41, 2, 3, 13 Cost.

  Invocati per sostenere l’illegittimità dell’onere di verifica; la Corte ha ritenuto il bilanciamento con l’interesse pubblico non irragionevole.

• artt. 8 e 10 CEDU

  Richiamati in chiave di pretesa compressione dei diritti del committente e della riservatezza del lavoratore; la Corte ne ha escluso la violazione.

• artt. 3, 76, 77 Cost.

  Invocati contro l’art. 53, comma 9, per asserito eccesso di delega; la censura è stata ritenuta infondata.

• art. 58, comma 9, d.lgs. 29/1993

  Richiamato come antecedente normativo sostanzialmente riprodotto dall’art. 53, comma 9, d.lgs. 165/2001.

• art. 6, comma 1, d.l. 79/1997

  Richiamato nella doglianza di legittimità costituzionale relativa alla misura della sanzione.

• art. 3, 41, 42, 117 Cost.

  Invocati per contestare la proporzionalità della sanzione; la Corte ha ritenuto la misura proporzionata al corrispettivo dell’incarico e giustificata dall’interesse pubblico.

• art. 1 Protocollo addizionale CEDU

  Richiamato per asserita compressione del diritto di proprietà; la Corte ha escluso la violazione.

• artt. 16, 17, 49 Carta dei diritti fondamentali dell'Unione Europea

  Richiamati nella questione di legittimità costituzionale sulla sanzione; la Corte ne ha escluso il contrasto.

• art. 360, comma 1, nn. 3 e 5 c.p.c.

  Costituiscono i parametri formali dei motivi di ricorso per violazione di legge e vizio di motivazione, che la Corte ha ritenuto infondati o inammissibili secondo i singoli casi.

• art. 370, comma 1, c.p.c.

  Richiamato per escludere la condanna alle spese in mancanza di formale controricorso dell’intimata.

• art. 6 d.lgs. 150/2011

  Norma processuale che disciplina l’opposizione all’ordinanza-ingiunzione, quale rito originario della controversia.

Massime di principio

• In tema di conferimento di incarichi retribuiti a dipendenti pubblici, il divieto dell’art. 53, comma 9, d.lgs. 165/2001 opera anche quando il rapporto con l’ente pubblico sia stato dedotto o formalizzato in modo viziato, purché la prestazione sia stata effettivamente resa alle dipendenze dell’amministrazione.
• La qualificazione del rapporto di lavoro come subordinato o autonomo è un accertamento di fatto riservato al giudice di merito e non è sindacabile in cassazione se sorretto da motivazione coerente e non contraddittoria.
• La qualificazione legislativa di un rapporto come di diritto privato non consente di sottrarlo all’applicazione di norme imperative statali poste a tutela di interessi pubblici, quali l’imparzialità e il buon andamento della pubblica amministrazione.
• In materia di sanzioni amministrative, la buona fede o l’errore scusabile del trasgressore hanno efficacia esimente solo se l’ignoranza dei presupposti dell’illecito è incolpevole e non superabile con l’ordinaria diligenza; non basta la mera autodichiarazione della controparte.
• Il dovere di diligenza del committente non si esaurisce nell’acquisizione di una dichiarazione del lavoratore, ma richiede verifiche effettive e preventive, commisurate al caso concreto e ai mezzi ordinariamente esigibili da un operatore economico qualificato.
• La nullità del titolo del rapporto di lavoro pubblico non elimina la rilevanza giuridica della prestazione di fatto resa e non impedisce di considerare il lavoratore come dipendente pubblico ai fini dell’applicazione del regime di incompatibilità.
• Le questioni di legittimità costituzionale che contestano la disciplina sanzionatoria per sproporzione o eccesso di delega sono infondate quando la sanzione è commisurata a un parametro oggettivo collegato al valore dell’incarico e la norma riproduce coerentemente una disciplina già presente nell’ordinamento.

Come è indicizzato