Sentenza n. 2286/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 6

Esito

La controversia

I dipendenti dell’AGCOM, assunti inizialmente con contratti di specializzazione a tempo determinato, poi con ulteriori contratti a tempo determinato e infine stabilizzati ai sensi dell’art. 20, comma 1, del d.lgs. 75/2017, contestavano l’inquadramento al livello iniziale F0 al momento dell’immissione in ruolo. Chiedevano il riconoscimento dell’anzianità pre-ruolo e l’inquadramento al livello F5, o in subordine F2, con corresponsione delle differenze retributive e contributive. Contestavano inoltre l’accordo sindacale del 2022 e la procedura di mobilità straordinaria, lamentando violazione della clausola 4 dell’accordo quadro allegato alla direttiva 1999/70/CE, disparità di trattamento, violazione degli artt. 3, 36 e 97 Cost., difetto di motivazione, travisamento e illogicità. Con l’appello contro la sentenza non definitiva del TAR hanno sostenuto che non vi fossero controinteressati, o che il pregiudizio per gli altri dipendenti fosse solo eventuale, e che l’onere di notifica violasse il principio di effettività del diritto UE. L’AGCOM ha proposto appello incidentale contro il riconoscimento del livello economico F5 e delle differenze retributive, sostenendo l’inapplicabilità della direttiva ai contratti di specializzazione, la sussistenza di ragioni oggettive per il diverso trattamento, la necessità di limitare l’eventuale riconoscimento al livello F2 e il divieto di cumulo tra interessi e rivalutazione. Gli appellanti hanno inoltre impugnato il rigetto delle censure contro l’accordo sindacale del 2022, contestando il contributo una tantum, la condizione di rinuncia al contenzioso per accedere ai livelli perequativi, la disparità rispetto al personale proveniente dalla mobilità e agli ex componenti dello staff, nonché la procedura di mobilità straordinaria e il criterio dell’anzianità di ruolo per il conferimento di incarichi.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha riunito i due appelli per connessione e li ha integralmente respinti. Quanto all’appello contro la sentenza non definitiva, ha confermato che la domanda di riconoscimento dell’anzianità ai fini giuridici incide direttamente sulla posizione dei dipendenti collocati in posizione poziore nel ruolo AGCOM, i quali sono quindi controinteressati necessari. L’anzianità rileva infatti non soltanto sul piano economico, ma anche per l’accesso alla dirigenza, per le valutazioni comparative e per il conferimento di incarichi; il pregiudizio non è meramente futuro o ipotetico. È stata inoltre ritenuta conforme ai principi di equivalenza ed effettività dell’ordinamento UE la disciplina nazionale che impone la notifica ai controinteressati, trattandosi di regola generale posta a tutela del contraddittorio e del diritto di difesa. La motivazione del TAR è stata ritenuta sufficiente ai sensi dell’art. 74 c.p.a.; correttamente, pertanto, è stata confermata l’inammissibilità parziale del ricorso originario e dei primi motivi aggiunti, con assorbimento delle censure di merito relative alla parte giuridica dell’inquadramento. Quanto all’appello incidentale dell’AGCOM, il Consiglio di Stato ha confermato il riconoscimento del livello economico F5 ai soli fini economici. La clausola 4 dell’accordo quadro allegato alla direttiva 1999/70/CE è direttamente efficace e vieta l’esclusione totale dell’anzianità maturata con contratti a termine al momento della stabilizzazione, salvo ragioni oggettive. I contratti di specializzazione costituiscono una species dei contratti a tempo determinato, poiché sono espressamente qualificati come tali dal regolamento e ad essi si applicano gli istituti giuridici dei contratti a termine. Le mansioni svolte prima e dopo la stabilizzazione sono risultate sostanzialmente identiche; l’AGCOM non ha prodotto i piani di inserimento e sviluppo dai quali sarebbe potuto emergere un significativo disallineamento delle mansioni. La selezione pubblica iniziale e il successivo scrutinio di idoneità escludono, inoltre, l’elusione del principio concorsuale. Non sono state ritenute decisive né la mancata impugnazione della delibera del 2016 e dell’art. 48-bis, comma 1-ter, del regolamento, né la finalità di evitare discriminazioni alla rovescia. È stato confermato anche il diritto alla rivalutazione monetaria e agli interessi: il diritto riconosciuto deriva direttamente dalla normativa UE e il divieto nazionale di cumulo non può limitarne l’effetto utile; il contenimento della spesa pubblica non costituisce ragione oggettiva sufficiente. Quanto all’appello principale contro la sentenza definitiva, è stato confermato il rigetto delle censure contro l’accordo sindacale del 2022. La previsione del contributo una tantum entro il 31 dicembre 2022 e sulla retribuzione dell’anno di adesione è stata ritenuta ragionevole, essendo funzionale all’avvio del sistema di previdenza integrativa e alla programmazione contabile dell’Autorità. La condizione di rinuncia al contenzioso per accedere a determinati benefici è stata ricondotta a una logica perequativo-transattiva e deflattiva; l’accordo non costituisce di per sé una transazione ex art. 1965 c.c., mentre l’eventuale rinuncia individuale è soggetta alle garanzie proprie dell’art. 2113 c.c. I benefici previsti per le diverse categorie di personale non sono sommabili automaticamente al riconoscimento giudiziale dell’anzianità e le differenze tra ex contrattisti, personale trasferito in mobilità ed ex staff sono obiettivamente giustificate dalle differenti modalità di accesso e dalle diverse esperienze professionali. È stata altresì ritenuta ragionevole la valorizzazione dell’esperienza maturata dal personale proveniente da altre amministrazioni o autorità indipendenti mediante la mobilità straordinaria. Infine, è stata confermata l’improcedibilità della censura relativa all’utilizzo dell’anzianità di ruolo per il conferimento di incarichi, poiché l’inquadramento giuridico era rimasto valido; il Consiglio ha inoltre precisato che anzianità di servizio e anzianità di ruolo sono concetti distinti e che la seconda esprime il tempo trascorso in una specifica posizione organizzativa. Le spese del doppio grado sono state integralmente compensate per la complessità e novità delle questioni e per la reciproca soccombenza.

Norme richiamate

• art. 70 c.p.a.

  Consente la riunione dei ricorsi connessi; il Consiglio di Stato ha riunito i due appelli per la loro intima connessione.

• art. 41, comma 4, c.p.a.

  Consente, nell’ambito della disciplina della notificazione del ricorso, il ricorso alla notificazione per pubblici proclami; la possibilità di utilizzarlo concorre a escludere la violazione del principio di effettività.

• art. 64, comma 2, c.p.a.

  Consente al giudice di porre a fondamento della decisione i fatti non specificamente contestati; è stata valorizzata la mancata contestazione delle mansioni concretamente allegate dai dipendenti.

• art. 74 c.p.a.

  La motivazione sintetica della sentenza è sufficiente quando consente di ricostruire l’iter logico-giuridico e individua la categoria dei controinteressati e la distinzione tra effetti giuridici ed economici.

• art. 101, comma 2, c.p.a.

  Consente alle parti diverse dall’appellante di riproporre con memoria le domande e le eccezioni assorbite o non esaminate; l’appellante deve invece riproporle espressamente nell’atto di appello.

• art. 20, comma 1, d.lgs. 75/2017

  Disciplina la stabilizzazione del personale a tempo determinato in possesso dei requisiti previsti; la stabilizzazione non consente di escludere automaticamente l’anzianità pregressa ai fini economici quando ricorrono i presupposti della clausola 4 dell’accordo quadro.

• art. 48-bis del Regolamento AGCOM

  "I contratti [...] costituiscono [...] un contratto di lavoro a tempo determinato"; "Trovano applicazione tutti gli istituti giuridici previsti per i titolari di contratti a tempo determinato stipulati ai sensi dell’art. 48".

  I contratti di specializzazione sono una species dei contratti a tempo determinato. Le peculiarità formative e il diverso trattamento economico non giustificano, da sole, l’esclusione totale dell’anzianità pregressa quando le mansioni risultano sostanzialmente coincidenti.

• clausola 4 dell’Accordo quadro allegato alla direttiva 1999/70/CE

  "Per quanto riguarda le condizioni di impiego, i lavoratori a tempo determinato non possono essere trattati in modo meno favorevole dei lavoratori a tempo indeterminato comparabili per il solo fatto di avere un contratto o rapporto di lavoro a tempo determinato, a meno che non sussistano ragioni oggettive"; "I criteri del periodo di anzianità di servizio [...] dovranno essere gli stessi".

  La clausola, dotata di efficacia diretta, vieta l’esclusione totale dell’anzianità maturata con contratti a termine al momento della stabilizzazione, salvo ragioni oggettive effettive, proporzionate e riferite alla natura delle mansioni o ad altri elementi non coincidenti con la mera durata determinata del rapporto.

• art. 22, comma 36, l. 724/1994

  "L’articolo 16, comma 6, della legge 30 dicembre 1991, n. 412, si applica anche agli emolumenti di natura retributiva [...] spettanti ai dipendenti pubblici".

  Il divieto nazionale di cumulo tra interessi e rivalutazione non può essere invocato per limitare il ristoro derivante da un diritto riconosciuto direttamente da una norma UE dotata di efficacia diretta.

• art. 2, comma 28, l. 481/1995

  Costituisce la base legislativa dell’autonomia regolamentare dell’AGCOM in materia di trattamento del personale, senza sottrarre i regolamenti al controllo giurisdizionale e al rispetto del diritto UE.

• art. 97 Cost.

  Il principio di buon andamento può giustificare, sul piano organizzativo, un accordo sindacale con finalità anche deflattive e di complessiva pacificazione del contenzioso del personale, purché non dia luogo a disparità manifestamente irragionevoli.

• art. 111 Cost.

  Il giudice amministrativo ha richiamato la riserva di legge sulla disciplina del processo, escludendo che il regolamento interno dell’Autorità possa limitare i poteri giurisdizionali.

• artt. 1965 e 1966 c.c.

  L’accordo sindacale non è una transazione ex art. 1965 c.c.; la sua finalità lato sensu transattiva non richiede che esso sia qualificato come transazione né comporta, di per sé, l’applicazione dell’art. 1966 c.c.

• art. 2113 c.c.

  Le garanzie previste per le rinunce del lavoratore riguardano, al più, l’atto individuale di rinuncia al ricorso e non la clausola generale dell’accordo sindacale che subordina determinati benefici alla rinuncia.

• art. 13 R.D. 161/1933

  Il parere dell’Avvocatura dello Stato è richiesto, secondo la decisione, al momento della concreta rinuncia al singolo giudizio e non per il recepimento generale dell’accordo sindacale.

Massime di principio

• La domanda di riconoscimento dell’anzianità di servizio ai fini giuridici, oltre che economici, deve essere notificata ai dipendenti collocati in posizione poziore nel ruolo quando l’eventuale accoglimento possa incidere sulla loro posizione organizzativa, retributiva, valutativa o sulle possibilità di accesso a qualifiche superiori: tali soggetti sono controinteressati necessari.
• Il principio di autonomia procedurale consente agli Stati membri di disciplinare le parti necessarie e le notificazioni dei giudizi diretti a tutelare diritti derivanti dal diritto UE, purché le regole rispettino equivalenza ed effettività. L’obbligo generale di evocare i controinteressati, funzionale al contraddittorio e al diritto di difesa, non viola il principio di effettività quando sia concretamente adempiibile anche mediante notificazione a uno solo dei controinteressati e successiva integrazione o pubblici proclami.
• La clausola 4 dell’accordo quadro allegato alla direttiva 1999/70/CE, dotata di efficacia diretta, osta all’esclusione totale dell’anzianità maturata con contratti a tempo determinato presso la stessa amministrazione al momento della stabilizzazione, quando il lavoratore abbia svolto mansioni sostanzialmente coincidenti con quelle del personale di ruolo, salvo ragioni oggettive effettive, proporzionate e riferite alla natura delle mansioni o a finalità legittime di politica sociale.
• La qualificazione formale di un rapporto come contratto di specializzazione e la presenza di finalità formative non escludono l’applicazione della clausola 4 dell’accordo quadro quando la disciplina regolamentare riconduce il rapporto al genus dei contratti a tempo determinato, assoggettandolo agli istituti propri di questi ultimi, e le mansioni concretamente svolte risultino comparabili con quelle del personale di ruolo.
• Il riconoscimento del trattamento economico corrispondente all’anzianità pregressa può essere disposto anche senza modificare l’inquadramento giuridico, quando l’ordinamento dell’amministrazione ammetta effetti retributivi autonomi derivanti da anzianità, scatti o progressioni economiche. Il regolamento interno non può impedire tale risultato se incompatibile con una norma UE direttamente efficace.
• Il primato del diritto UE impedisce di applicare una disposizione nazionale che limiti il pieno effetto ripristinatorio di un diritto riconosciuto dalla clausola 4 dell’accordo quadro; pertanto, il divieto nazionale di cumulo tra interessi e rivalutazione non può essere invocato per ridurre il ristoro economico necessario a realizzare la piena equiparazione retributiva.

Come è indicizzato