Sentenza n. 1657/2026 - Bologna, Sezione 1

Esito

La controversia

Il ricorrente, eletto componente della Consulta degli studenti per il triennio 2022/2025 e designato dalla Consulta quale rappresentante degli studenti nel consiglio di amministrazione, ha impugnato la mozione di sfiducia votata il 30 giugno 2023 e la conseguente dichiarazione di cessazione dalla carica, oltre all’art. 4, comma 1, lett. e), del regolamento della Consulta del 29 luglio 2014. Ha dedotto: (I) contrasto della disposizione regolamentare con l’art. 21 dello statuto, che non prevederebbe una limitazione dell’elettorato passivo tramite sfiducia; (II) violazione del principio del contrarius actus, sostenendo che solo gli studenti elettori potessero revocare il mandato; (III) violazione del principio di tipicità, perché il regolamento avrebbe introdotto senza base normativa superiore una causa di decadenza suscettibile di uso arbitrario; (IV) mancanza dell’unanimità dei componenti elettivi, poiché una componente si era dimessa e poi era stata dichiarata decaduta; (V) mancata iscrizione della mozione all’ordine del giorno; (VI) omessa comunicazione di avvio del procedimento; (VII) insufficienza della motivazione, basata su generici riferimenti a difficoltà di comunicazione, cooperazione e gestione condivisa dei progetti; (VIII) eccesso di potere per difetto di istruttoria e motivazione. Le amministrazioni hanno eccepito l’inammissibilità per mancata impugnazione immediata della norma regolamentare e perché la decadenza dal consiglio di amministrazione avrebbe richiesto un decreto ministeriale non ancora adottato; il Ministero ha inoltre eccepito il difetto di legittimazione passiva.

La decisione

Il TAR ha respinto le eccezioni preliminari: la disposizione regolamentare diveniva concretamente lesiva solo con l’approvazione della mozione e la dichiarazione di cessazione; il giudizio riguardava le determinazioni presupposte alla sostituzione nel consiglio di amministrazione, non un decreto ministeriale successivo non risultante adottato; il Ministero era legittimato passivamente in ragione dei poteri di vigilanza sulle istituzioni AFAM. Nel merito, ha respinto i primi tre motivi, riconoscendo che l’autonomia statutaria e regolamentare dei conservatori consente di introdurre, nel rispetto dei criteri generali, una causa di cessazione per sfiducia, non vietata dalla legge o dal d.P.R. n. 132/2003; il contrarius actus non era applicabile, essendo la fattispecie già disciplinata dal regolamento e non essendo previsto che il corpo elettorale revochi il rappresentante. Ha respinto il quarto motivo: in assenza di una previsione che riferisca l’unanimità a tutti i componenti, essa va calcolata sui presenti alla votazione; diversamente, il destinatario potrebbe impedire la decisione assentandosi. Ha respinto il quinto: benché gli argomenti debbano di regola figurare nell’ordine del giorno, la deliberazione su materia non iscritta è ammessa quando tutti gli aventi diritto sono presenti e concordano nel trattarla; nella specie la componente dimissionaria non era più in carica e il ricorrente si è astenuto, senza che l’astensione valesse come voto contrario in mancanza di una norma espressa. Ha respinto il sesto motivo, qualificando la deliberazione come atto di carattere politico adottato nel corso dei lavori di un organo collegiale, non come esito di un procedimento amministrativo il cui avvio dovesse essere comunicato. Ha respinto il settimo perché dal verbale emergeva la sfiducia degli altri componenti, motivazione ritenuta adeguata alla natura politica e altamente discrezionale dell’atto. Ha infine respinto l’ottavo: la mozione seguì l’iniziativa del ricorrente sul possibile conflitto tra rappresentanza studentesca e accesso alle borse di collaborazione, giudicata dalla Consulta non pertinente e non prioritaria; il TAR non ha ravvisato difetto di istruttoria o motivazione. Ricorso rigettato e spese integralmente compensate.

Norme richiamate

• art. 2 l. 21 dicembre 1999 n. 508

  L’art. 2, l. 21 dicembre 1999 n. 508, riconosce alle istituzioni di alta formazione e specializzazione artistica e musicale, tra cui i conservatori di musica, il “diritto di darsi ordinamenti autonomi”, che include autonomia statutaria, didattica, scientifica, amministrativa, finanziaria e contabile, nel rispetto dei criteri generali per l’adozione degli statuti di autonomia e per l’esercizio dell’autonomia regolamentare individuati con uno o più regolamenti emanati ai sensi dell’art. 17, comma 2, l. 23 agosto 1988 n. 400.

  La norma riconosce ai conservatori un’autonomia statutaria e regolamentare ampia, esercitabile nel rispetto dei criteri generali stabiliti dalla disciplina attuativa; tale autonomia consente di prevedere una causa regolamentare di cessazione dalla carica per sfiducia, se non contraria a quei criteri.

• art. 12 d.P.R. 28 febbraio 2003 n. 132

  L’art. 12, d.P.R. 28 febbraio 2003 n. 132 (Regolamento recante criteri per l’autonomia statutaria, regolamentare e organizzativa delle istituzioni artistiche e musicali, a norma della legge 21 dicembre 1999, n. 508), definisce, dunque, la consulta degli studenti alla stregua di un organo collegiale elettivo composto di studenti che ha il compito di esprimere i pareri previsti dallo statuto e dai regolamenti dell’istituzione ed il potere id indirizzare richieste e formulare proposte al consiglio accademico ed al consiglio di amministrazione con particolare riferimento all’organizzazione didattica e dei servizi per gli studenti.

  La disciplina individua i compiti essenziali della Consulta, lasciando alle istituzioni ampi margini di autonomia regolamentare per disciplinarne il funzionamento, purché le regole interne non contrastino con i criteri del regolamento.

• art. 34, comma 3, dello statuto del Conservatorio

  Peraltro, l’art. 34, comma 3, dello statuto dell’ente prescrive il rinnovo del mandato elettivo per “dimissioni, trasferimento, perdita di requisiti soggettivi o altro”, con ciò consentendo anche la previsione di una mozione di sfiducia da parte dei regolamenti interni del conservatorio.

  La previsione statutaria di rinnovo del mandato in caso di dimissioni, trasferimento, perdita dei requisiti o altra causa consente che il regolamento interno individui ulteriori ipotesi di cessazione, inclusa la sfiducia.

• art. 34, comma 4, dello statuto del Conservatorio

  Ciò è evincibile dall’art. 34, comma 4, dello statuto dell’ente, per il quale l’adunanza degli organi collegiali “è valida quando gli aventi diritto siano stati convocati per iscritto nei termini previsti dal regolamento di competenza e sia presente la maggioranza” oltre che dall’art. 7, comma 5, del regolamento della consulta degli studenti, che rende valide le relative sedute “se e fino a che ad esse è presente la maggioranza dei componenti in carica”.

  Il requisito di validità delle adunanze è riferito alla presenza della maggioranza; nel contesto della disposizione regolamentare sulla sfiducia, ciò concorre a interpretare l’unanimità come riferita ai presenti alla votazione, salvo una diversa prescrizione espressa.

• art. 7, comma 5, del regolamento della Consulta degli studenti

  Ciò è evincibile dall’art. 34, comma 4, dello statuto dell’ente, per il quale l’adunanza degli organi collegiali “è valida quando gli aventi diritto siano stati convocati per iscritto nei termini previsti dal regolamento di competenza e sia presente la maggioranza” oltre che dall’art. 7, comma 5, del regolamento della consulta degli studenti, che rende valide le relative sedute “se e fino a che ad esse è presente la maggioranza dei componenti in carica”.

  La seduta della Consulta è valida finché è presente la maggioranza dei componenti in carica; tale disciplina supporta la lettura dell’unanimità richiesta per la sfiducia come unanimità dei votanti presenti, se non diversamente stabilito.

• art. 7, comma 1, del regolamento della Consulta degli studenti

  Il suddetto principio generale è, del resto, recepito dall’art. 7, comma 1, del citato regolamento del 29 luglio 2014, a mente del quale la convocazione prevede l’indicazione dell’ordine del giorno ed è inviata, insieme all’eventuale documentazione, almeno tre giorni prima della data fissata per la discussione.

  La convocazione deve indicare gli argomenti all’ordine del giorno ed essere inviata con l’eventuale documentazione almeno tre giorni prima; tuttavia, la deliberazione su un argomento non calendarizzato può essere valida se tutti gli aventi diritto sono presenti e concordano nel trattarlo.

• art. 7 l. 7 agosto 1990 n. 241

  Il sesto motivo di impugnazione non è condivisibile, dato che nella vicenda che ci occupa non viene in questione un procedimento amministrativo il cui avvio fosse suscettibile di essere comunicato mediante apposito avviso, ma una deliberazione avente carattere politico emersa all’esito dei lavori della seduta di un organo collegiale.

  L’obbligo di comunicazione di avvio non è applicabile alla deliberazione di carattere politico adottata all’esito dei lavori di un organo collegiale, quando non si tratta di un procedimento amministrativo suscettibile di essere avviato con apposito avviso.

• art. 3 l. 7 agosto 1990 n. 241

  Il settimo ordine di censure non può essere favorevolmente delibato perché la motivazione della decisione è evincibile dal tenore del verbale della seduta del 30 giugno 2023 e consiste, per l’appunto, nella sfiducia dell’organo nei confronti di un suo componente con il quale gli altri membri, in buona sostanza, non sono riusciti a lavorare insieme; si tratta di una motivazione altamente discrezionale ed in linea con la natura politica dell’atto adottato che, quindi, in relazione alle circostanze del caso, appare adeguata.

  Per un atto collegiale di natura politica, la motivazione può risultare dal verbale e consistere nella sfiducia dovuta all’impossibilità di collaborare con il componente; la sua adeguatezza va valutata tenendo conto della natura dell’atto e dell’ampia discrezionalità che lo caratterizza.

Massime di principio

• L’autonomia statutaria e regolamentare riconosciuta alle istituzioni di alta formazione artistica e musicale consente di disciplinare il funzionamento degli organi collegiali e di introdurre cause di cessazione anticipata delle cariche elettive, purché tali previsioni rispettino i criteri generali stabiliti dalla normativa sovraordinata e non vi contrastino.
• La previsione regolamentare di una mozione di sfiducia come causa di cessazione dalla carica non è incompatibile, di per sé, con il carattere elettivo della Consulta degli studenti né con il principio del contrarius actus, quando la fattispecie e la relativa procedura sono disciplinate da una specifica norma regolamentare.
• In assenza di una disposizione che riferisca l’unanimità a tutti i componenti dell’organo, il requisito può essere inteso come unanimità dei presenti alla votazione; l’astensione non equivale a voto contrario se una norma non lo stabilisce espressamente.
• La deliberazione su un argomento non previamente iscritto all’ordine del giorno può essere valida quando tutti i membri aventi diritto sono presenti e concordano nel trattarlo, rinunciando così alle prerogative connesse alla preventiva indicazione dell’argomento.
• La comunicazione di avvio del procedimento non è dovuta per una deliberazione di carattere politico emersa nel corso dei lavori di un organo collegiale, quando non si è in presenza di un procedimento amministrativo il cui avvio sia suscettibile di apposito avviso.
• La motivazione di una deliberazione collegiale di natura politica può essere ricavata dal verbale e valutata in relazione alla discrezionalità propria dell’atto; nel caso di sfiducia, il venir meno della possibilità di lavorare insieme può costituire una ragione adeguata.

Come è indicizzato