Sentenza n. 5014/2021 - Consiglio Di Stato, Sezione 2

Esito

La controversia

I Ministeri hanno impugnato la sentenza del TAR nella parte in cui aveva ritenuto non recuperabili gli importi stipendiali automatizzati riferiti a periodi anteriori all’anno precedente il ricalcolo, sostenendo che la ripetizione dell’indebito retributivo è obbligatoria ai sensi dell’art. 2033 c.c. e che la buona fede del dipendente è irrilevante. L’ingiunzione del 4 giugno 2012 richiedeva al magistrato la restituzione di euro 16.701,56, per il periodo dall’8 luglio 2007 al 31 gennaio 2012, a seguito dell’errata applicazione del decreto di inquadramento conseguente alla nomina a magistrato di Corte d’Appello. L’appellato ha eccepito l’inammissibilità dell’appello per genericità e travisamento della ratio della sentenza, deducendo in subordine che l’affidamento incolpevole, la costanza e la natura ordinaria dei pagamenti e l’esclusiva imputabilità dell’errore all’Amministrazione impedivano la ripetizione retroattiva, anche alla luce della giurisprudenza CEDU. Il Collegio ha assorbito l’eccezione di inammissibilità e ha esaminato la compatibilità della disciplina dei pagamenti automatizzati con la tutela convenzionale della proprietà.

La decisione

L’appello dei Ministeri è respinto e la sentenza del TAR è confermata. Il Consiglio di Stato ha ricondotto l’indebito retributivo all’art. 2033 c.c., ma ha escluso che la ripetibilità possa essere applicata meccanicamente senza considerare le circostanze concrete e i principi affermati dalla Corte EDU. Nel caso specifico, l’incremento era ordinario e costante, non occasionale; il dipendente lo aveva percepito in buona fede e senza poter riconoscere l’errore dalla mera consultazione del cedolino, data la complessità dei criteri di progressione stipendiale, mentre l’errore era imputabile all’Amministrazione. La richiesta era intervenuta a distanza di anni e non spiegava in modo comprensibile la natura dell’errore. La disciplina dei pagamenti automatizzati è stata interpretata come riserva di ripetizione limitata nel tempo: consente il recupero automatico entro un anno dal ricalcolo, ma non giustifica il recupero dei periodi precedenti in assenza delle condizioni che tutelano l’affidamento del percettore. Resta quindi legittimo il recupero riferibile all’anno antecedente il ricalcolo; per le somme eventualmente trattenute relative al periodo anteriore l’Amministrazione deve cessare il recupero e restituirle, con interessi legali dalla pubblicazione della sentenza sino all’integrale soddisfo. L’eccezione di inammissibilità dell’appello è assorbita. Spese del grado compensate per la novità della recente giurisprudenza CEDU.

Norme richiamate

• art. 2033 c.c.

  L’art. 2033 c.c. stabilisce dunque che «Chi ha eseguito un pagamento non dovuto ha diritto di ripetere ciò che ha pagato. Ha inoltre diritto ai frutti e agli interessi dal giorno del pagamento, se chi lo ha ricevuto era in mala fede, oppure, se questi era in buona fede, dal giorno della domanda».

  La ripetibilità dell’indebito retributivo costituisce la regola civilistica, ma la sua applicazione alla fattispecie non può essere meccanica: va coordinata con le circostanze concrete e con la tutela convenzionale dell’affidamento maturato dal dipendente in caso di pagamenti stipendiali ordinari, continuativi e non riconoscibilmente erronei.

• art. 1 del Protocollo n. 1 addizionale alla Convenzione europea dei diritti dell’uomo

  La Corte, cioè, dopo avere riconosciuto la legalità dell’ingerenza, essendo la ripetizione, appunto, «prevista dalla legge», nonché la legittimità dello scopo, ne ha tuttavia censurato l’applicazione sotto il profilo della non proporzionalità, ritenendo che la scelta fatta abbia turbato l’equilibrio che deve sussistere tra le esigenze dell’interesse pubblico generale, da un lato, e quelle della protezione del diritto dell’individuo al rispetto della sua proprietà, dall’altro.

  La ripetizione di somme stipendiali indebitamente erogate deve rispettare un giusto equilibrio tra interesse pubblico al recupero e diritto del dipendente al rispetto dei propri beni. Nel relativo giudizio di proporzionalità rilevano, tra gli altri elementi, l’imputabilità dell’errore all’Amministrazione, la durata e la stabilità apparente dei pagamenti, la loro natura retributiva ordinaria e la buona fede del percettore.

• art. 9, commi 1 e 2, l. 428/1985

  Il Collegio ritiene che ridette disposizioni si risolvano nella apposizione di una generalizzata riserva di ripetizione, come tale legittimante sempre la sua concreta effettuazione, purché nei limiti temporali prestabiliti.

  La disciplina dei pagamenti automatizzati comporta una riserva di ripetizione entro il limite temporale previsto; tale limite costituisce il punto di equilibrio fra l’esigenza di certezza retributiva del dipendente e quella di controllo dell’Amministrazione. Nel caso esaminato il recupero automatico è stato ritenuto legittimo per l’anno antecedente il ricalcolo, non per i periodi più risalenti.

• art. 5, comma 4, d.P.R. 429/1986

  Il Collegio ritiene che ridette disposizioni si risolvano nella apposizione di una generalizzata riserva di ripetizione, come tale legittimante sempre la sua concreta effettuazione, purché nei limiti temporali prestabiliti.

  La provvisorietà delle liquidazioni automatizzate non autorizza un recupero senza limiti temporali: la riserva di ripetizione opera entro il termine stabilito dalla disciplina speciale, che nel caso concreto è stato ritenuto pari a un anno dal ricalcolo.

Massime di principio

• La ripetizione di emolumenti stipendiali indebitamente corrisposti a un dipendente pubblico non può essere applicata in modo automatico e indifferenziato senza considerare le circostanze della singola erogazione e il necessario equilibrio tra interesse pubblico al recupero e tutela del diritto del percettore sui propri beni.
• Nel valutare la proporzionalità del recupero retroattivo assumono rilievo la buona fede del dipendente, l’esclusiva imputabilità dell’errore all’Amministrazione, la durata e la continuità dei pagamenti, la loro apparente definitività, la natura ordinaria o occasionale delle voci e la concreta riconoscibilità dell’errore.
• Pagamenti stipendiali ordinari e continuativi, effettuati per un periodo sufficientemente lungo senza riserve e in base a un processo amministrativo apparentemente corretto, possono ingenerare un affidamento tutelabile; un errore complesso nella determinazione della retribuzione non è assimilabile senz’altro a un mero errore di calcolo riconoscibile dal dipendente.
• La disciplina delle liquidazioni stipendiali automatizzate consente la correzione e il recupero nei limiti temporali da essa stabiliti; nel caso deciso, il recupero automatico era legittimo per l’anno antecedente il ricalcolo, mentre non poteva estendersi ai periodi anteriori senza considerare la posizione soggettiva del percettore e la tutela dell’affidamento.

Come è indicizzato