Cassazione Civile, Sentenza n. 23686/2020 del 28/10/2020

Esito

La controversia

LEGAMBIENTE ONLUS ha impugnato l'obbligo di pagamento del contributo unificato per il ricorso proposto al TAR, sostenendo che le ONLUS siano esenti sulla base dell'art. 27-bis della tabella B del d.p.r. n. 642/1972 (esenzioni imposta di bollo) e della normativa sul volontariato; ha inoltre dedotto questioni di incostituzionalità e violazioni di norme europee relative all'accesso alla giustizia ambientale, nonché vizio di motivazione per presunti precedenti giurisprudenziali favorevoli.

La decisione

La Corte di Cassazione ha rigettato il ricorso. Ha confermato che il contributo unificato ha natura tributaria e che le esenzioni previste dall'art. 27-bis e dalle norme sul volontariato devono essere interpretate restrittivamente: il termine "atti" si riferisce agli atti amministrativi (e documenti) e non agli atti processuali, sicché non sussiste un'esenzione soggettiva generale per le ONLUS dal pagamento del contributo unificato. Sono state respinte anche le questioni di illegittimità costituzionale e il rinvio pregiudiziale alla Corte di Giustizia. La ricorrente è stata condannata a rifondere le spese di giudizio, liquidate in euro 900,00 (oltre quanto indicato nella sentenza).

Norme richiamate

• d.p.r. n. 642 del 1972, art. 1

  "Sono soggetti alla imposta di bollo gli atti, i documenti e i registri indicati nell'annessa tariffa. Le disposizioni del presente decreto non si applicano agli atti legislativi e, se non espressamente previsti nella tariffa, agli atti amministrativi dello Stato, delle regioni, delle province, dei comuni e loro consorzi."

  Definisce l'ambito soggettivo/oggettivo dell'imposta di bollo; la Corte lo utilizza per sostenere che le esenzioni devono essere lette tassativamente e che gli "atti" agevolati sono quelli amministrativi se non diversamente previsto.

• d.p.r. n. 642 del 1972, tabella B, art. 27-bis

  "1. Atti, documenti, istanze, contratti nonché copie anche se dichiarate conformi, estratti, certificazioni, dichiarazioni e attestazioni poste in essere o richiesti da organizzazioni non lucrative di utilità sociale (ONLUS) {nonché dalle federazioni sportive, dagli enti di promozione sportiva e dalle associazioni e società sportive dilettantistiche senza fine di lucro riconosciuti dal CONI]."

  La Corte interpreta l'art. 27-bis in senso restrittivo: si tratta di esenzioni per determinati atti/documenti (principalmente amministrativi) e non di un'esenzione soggettiva generale che ricomprenda gli atti processuali.

• legge n. 266 del 1991, art. 8

  "1. Gli atti costitutivi delle organizzazioni di volontariato ... e quelli connessi allo svolgimento delle loro attività sono esenti dall'imposta di bollo e dall'imposta di registro. ..."

  La disposizione agevolativa sul volontariato è anch'essa soggetta a interpretazione restrittiva: gli "atti connessi" sono intesi in senso amministrativo/organizzativo e non includono automaticamente atti processuali.

• d.p.r. n. 115 del 2002 (T.U.S.G.), art. 9

  "1. E' dovuto il contributo unificato di iscrizione a ruolo, per ciascun grado di giudizio, nel processo civile, compresa la procedura concorsuale e di volontaria giurisdizione, (( . . )) nel processo amministrativo ((e nel processo tributario)) , secondo gli importi previsti dall'articolo 13 e salvo quanto previsto dall'articolo 10. ..."

  Stabilisce il principio generale di debenza del contributo unificato per i processi; la Corte ricava da qui che il contributo sostituisce tributi precedenti e ha natura tributaria.

• d.p.r. n. 115 del 2002 (T.U.S.G.), art. 10

  "1. Non è soggetto al contributo unificato il processo già esente, secondo previsione legislativa e senza limiti di competenza o di valore, dall'imposta di bollo o da ogni spesa, tassa o diritto di qualsiasi specie e natura... 6. La ragione dell'esenzione deve risultare da apposita dichiarazione resa dalla parte nelle conclusioni dell'atto introduttivo. 6-bis. ..."

  Indica i casi di esenzione dal contributo unificato; la Corte evidenzia che le esenzioni devono risultare da una norma che individui specifici tipi di procedimento (criterio oggettivo/oggetto del giudizio) e non dalla qualità soggettiva dell'attore.

• d.p.r. n. 115 del 2002, art. 13 comma 1-quater

  Regola il meccanismo dell'eventuale "doppio contributo" in caso di soccombenza integrale dell'impugnante; la Corte richiama l'applicabilità di questa norma in caso di rigetto dell'impugnazione.

• d.lgs. n. 460 del 1997

  Norma che originariamente ha inserito l'art. 27-bis nella tariffa; citata per ricostruire l'evoluzione normativa delle esenzioni per enti non commerciali/ONLUS.

• d.lgs. n. 117 del 2017 (Codice del Terzo Settore), art. 82 comma 5

  "5. Gli atti, i documenti, le istanze, i contratti, nonché le copie anche se dichiarate conformi, gli estratti, le certificazioni, le dichiarazioni, le attestazioni e ogni altro documento cartaceo o informatico in qualunque modo denominato posti in essere o richiesti dagli enti di cui al comma 1 sono esenti dall'imposta di bollo."

  Ripropone/estende in termini formali l'agevolazione per gli enti del terzo settore; tuttavia la Corte ricorda che la tecnica normativa rimane di elencazione tassativa e non implica automaticamente esenzione per atti processuali.

Massime di principio

• Le agevolazioni fiscali (imposta di bollo, registro, contributo unificato) vanno interpretate restrittivamente: elenchi tassativi di atti non si estendono automaticamente agli atti processuali.
• Il termine "atti" nelle norme di esenzione, salvo chiara indicazione normativa contraria, si riferisce principalmente ad atti amministrativi/documentali e non agli atti processuali (ricorsi, memorie, iscrizione a ruolo).
• Il contributo unificato ha natura tributaria/erariale e le sue esenzioni devono essere previste in relazione all'oggetto del giudizio o a specifiche categorie di procedimenti, non alla mera qualità soggettiva del ricorrente (es. ONLUS).
• Le censure costituzionali ed europee sull'accesso alla giustizia devono dimostrare che l'onere economico costituisce un ostacolo concreto e sproporzionato all'effettivo esercizio del diritto di agire in giudizio; altrimenti vengono respinte.
• In situazioni simili le associazioni possono valutare strumenti alternativi (gratuito patrocinio a spese dello Stato, previsti requisiti reddituali/organizzativi) oppure l'esistenza di esenzioni specifiche per determinate tipologie di azioni (es. ricorsi per accesso all'informazione ambientale).
• Per ottenere l'esenzione in sede giudiziale occorre fondarla su una norma che indichi espressamente gli atti processuali o la specifica tipologia di procedimento tra quelli esenti.