Tribunale, Sentenza T-11/23

Mancata promozione al grado AD 6 nell’esercizio 2017

La pronuncia riguarda un ricorso ex articolo 270 TFUE proposto da una funzionaria dell’OLAF contro la decisione del 31 maggio 2022 che, nel quadro del riesame dell’esercizio di promozione 2017, ha confermato la mancata inclusione del suo nome tra gli ufficiali promossi al grado AD 6. La decisione è stata poi confermata dal rigetto del reclamo del 3 gennaio 2023.

Fatti e iter procedurale

La ricorrente era stata assunta nel 2014 al grado AD 5. Dopo la pubblicazione della procedura di promozione 2017, il suo nome non figurava nella proposta del Direttore generale OLAF e, successivamente, né nel parere del gruppo di lavoro congiunto né in quello del comitato paritetico di promozione. La prima decisione di mancata promozione del 2017 è stata oggetto di un precedente contenzioso: con sentenza del 25 giugno 2020, causa T-511/18, il Tribunale l’ha annullata perché l’autorità aveva preso in considerazione, in modo irregolare, il rapporto intermedio di prova e il rapporto finale di prova.

A seguito di tale annullamento, la Commissione ha adottato nuove decisioni di mancata promozione nel 2020 e nel 2021, entrambe poi annullate in sede di reclamo per vizi procedurali. Solo con la decisione del 31 maggio 2022 l’amministrazione ha concluso il riesame, confermando la mancata promozione della ricorrente. Nel frattempo la funzionaria è stata promossa al grado AD 6 nell’esercizio 2018 e al grado AD 7 nell’esercizio 2022.

Oggetto dell’impugnazione e domande della ricorrente

La ricorrente chiedeva:

• l’annullamento della decisione di rigetto del reclamo;
• il risarcimento di EUR 25 000 per il danno non patrimoniale;
• il risarcimento di EUR 50 000 per ciascun esercizio di promozione asseritamente inciso dal ritardo e dalle irregolarità.

Sosteneva, in sostanza, che la Commissione non avesse correttamente eseguito la sentenza del 2020, che la procedura di riesame fosse stata condotta in violazione delle regole interne, che le fosse stato impedito di essere ascoltata in modo effettivo, che vi fossero conflitti di interesse e che la valutazione comparativa dei meriti fosse viziata da errore manifesto e da motivazione insufficiente.

Quadro normativo richiamato

Il Tribunale richiama in particolare:

• l’articolo 266 TFUE, sull’obbligo di eseguire le sentenze di annullamento;
• l’articolo 45 dello Statuto, sulla promozione in base al confronto dei meriti;
• l’articolo 90, paragrafo 2, dello Statuto, sul reclamo amministrativo;
• l’articolo 41 della Carta, sul diritto a una buona amministrazione e sul diritto di essere ascoltati;
• l’articolo 296 TFUE e il secondo comma dell’articolo 25 dello Statuto, sull’obbligo di motivazione;
• l’articolo 11 e l’articolo 11a dello Statuto, sul conflitto di interessi;
• la decisione C(2013) 8968 final e, in particolare, l’articolo 5 delle disposizioni generali di attuazione dell’articolo 45 dello Statuto;
• le regole di procedura del comitato paritetico di promozione, in particolare gli articoli 6 e 7.

Esecuzione della sentenza precedente e ripresa della procedura

Sul primo profilo, il Tribunale ricorda che, ai sensi dell’articolo 266 TFUE, l’istituzione deve adottare tutte le misure necessarie per conformarsi alla sentenza di annullamento, tenendo conto non solo del dispositivo ma anche delle motivazioni che costituiscono il fondamento essenziale della decisione.

Applicando tale principio, il Tribunale osserva che la precedente irregolarità riguardava l’uso dei rapporti di prova della ricorrente. Ritiene quindi che la Commissione, riaprendo il procedimento dalla fase di consultazione del gruppo di lavoro congiunto e del comitato paritetico, abbia adottato una misura idonea a evitare il ripetersi del vizio, soprattutto perché il rapporto intermedio era stato cancellato dal fascicolo e non risultava che il nuovo esame avesse usato il rapporto finale di prova in modo illegittimo. La scelta di non ripartire dal più precoce stadio della consultazione dei direttori generali non ha prodotto, secondo il Tribunale, alcun pregiudizio per la ricorrente.

Il Tribunale esclude anche che l’articolo 7, paragrafo 1, delle regole di procedura del comitato paritetico imponesse di notificare alla ricorrente l’avvio della procedura scritta o il documento di sintesi destinato ai membri del comitato.

Regole di voto nel comitato paritetico di promozione

La ricorrente sosteneva che il parere del comitato paritetico fosse invalido perché non era stata raggiunta la maggioranza richiesta. Il Tribunale distingue tra:

• voto in seduta plenaria, disciplinato dall’articolo 6, paragrafo 1, delle regole del comitato, che richiede la maggioranza semplice dei membri aventi diritto al voto;
• procedura scritta, disciplinata dall’articolo 7, paragrafo 3, che richiede la maggioranza dei membri che hanno espresso il proprio accordo.

Poiché nel caso concreto era stata seguita la procedura scritta, il Tribunale interpreta la regola come riferita alla maggioranza dei voti espressi. Il parere adottato con 13 voti contrari e 11 favorevoli è quindi considerato regolare.

Diritto di essere ascoltati e reclamo amministrativo

Quanto al diritto di essere ascoltata, il Tribunale ricorda la portata dell’articolo 41, paragrafo 2, lettera a), della Carta, ma rileva che la ricorrente aveva già potuto far valere le proprie osservazioni mediante i reclami amministrativi presentati contro le varie decisioni di mancata promozione. In più, la procedura di riesame aveva consentito una nuova comparazione dei meriti a livello di istituzione, cosicché non sussisteva la violazione del diritto di essere ascoltata.

Il Tribunale esclude anche che la ricorrente potesse invocare l’articolo 5, paragrafo 7, delle disposizioni generali di attuazione dell’articolo 45 per sostenere un diritto a presentare ulteriori argomenti davanti al comitato paritetico: quella disposizione, infatti, riguarda la facoltà di reclamo degli ufficiali inizialmente non proposti, ma nel caso concreto la ricorrente aveva già beneficiato del riesame al secondo stadio del procedimento.

Ragionevolezza della durata del procedimento

Il Tribunale riconosce che il riesame della decisione di non promozione si è protratto per oltre due anni e che il ritardo non era imputabile ai reclami della ricorrente, bensì agli errori procedurali dell’amministrazione, che avevano determinato l’annullamento delle decisioni del 2020 e del 2021. Tuttavia, richiama la regola secondo cui la violazione del termine ragionevole comporta l’annullamento solo se il ritardo può incidere sulla sostanza della decisione finale.

Nel caso concreto ciò non è dimostrato: la ricorrente non ha provato in che modo la durata eccessiva avrebbero influito sul contenuto della decisione finale e, in ogni caso, è stata promossa in due esercizi successivi. Perciò il ritardo non giustifica l’annullamento.

Imparzialità e conflitti di interesse

La ricorrente invocava anche la presenza di conflitti di interesse per la partecipazione di alcuni colleghi alla procedura. Il Tribunale respinge innanzitutto alcune censure per difetto di prova e, per due persone in particolare, osserva che le email prodotte mostrano solo precedenti contatti professionali o di consulenza con la ricorrente, non una partecipazione dimostrata alla procedura di riesame.

Sul piano giuridico, il Tribunale ricorda la distinzione tra imparzialità soggettiva e oggettiva. Sotto il profilo soggettivo, non emerge alcun elemento di pregiudizio personale. Sotto il profilo oggettivo, il fatto che due funzionari abbiano avuto precedenti contatti con la ricorrente non basta, da solo, a creare un dubbio legittimo sull’imparzialità, anche perché non erano firmatari delle decisioni controverse e non avevano un ruolo decisionale nel procedimento di promozione.

Comparazione dei meriti, criteri di promozione e assenza di errore manifesto

Nel merito, il Tribunale ricorda che l’autorità investita del potere di nomina dispone di un ampio margine di discrezionalità nel valutare i tre criteri dell’articolo 45 dello Statuto, ma deve procedere a un confronto attento e imparziale, sulla base di fonti comparabili.

Dall’analisi della decisione di rigetto del reclamo emerge che:

• nel 2017 gli ufficiali eleggibili per la promozione ad AD 6 all’OLAF erano nove, e sei furono promossi;
• i candidati promossi presentavano valutazioni complessive più elevate, come dimostrano gli estratti anonimizzati delle loro relazioni di valutazione;
• la ricorrente presentava buoni risultati, ma nelle sue valutazioni del 2015 e del 2016 emergeva ancora un percorso di apprendimento e la necessità di acquisire piena dimestichezza con le procedure dell’ufficio;
• il numero di lingue utilizzate dagli altri candidati era, per alcuni di essi, superiore a quello della ricorrente.

Il Tribunale ritiene quindi che la valutazione comparativa non sia viziata da errore manifesto. Esclude inoltre che le vecchie relazioni di prova abbiano continuato a incidere illegittimamente sulla valutazione, poiché il rapporto intermedio era stato rimosso dal fascicolo e le valutazioni finali del 2015 e 2016 erano divenute definitive.

Obbligo di motivazione

Quanto alla motivazione, il Tribunale richiama l’articolo 296 TFUE e l’articolo 25, secondo comma, dello Statuto. Precisa che, nelle decisioni di promozione, la motivazione può emergere in modo completo soprattutto dal rigetto del reclamo, purché il destinatario possa comprendere i motivi dell’esito e il giudice possa esercitare il controllo di legittimità.

Nel caso concreto, la decisione di rigetto del reclamo si compone di 25 pagine e contiene:

• il quadro normativo applicabile;
• la comparazione dettagliata dei meriti;
• estratti delle relazioni di valutazione dei candidati promossi;
• l’esame delle censure relative all’esecuzione della sentenza del 2020;
• l’esame delle doglianze relative a presunti conflitti di ruolo.

Il Tribunale conclude che la motivazione è sufficiente e chiara.

Domanda risarcitoria

La domanda di risarcimento viene respinta integralmente. Per il danno non patrimoniale, manca il presupposto dell’illegittimità della condotta, poiché il ricorso per annullamento è stato respinto. Per il danno materiale, la domanda è dichiarata inammissibile perché la ricorrente non ha indicato con precisione la natura e l’entità del preteso pregiudizio, limitandosi a riferimenti generici a spese e a mancati incrementi retributivi.

Misure istruttorie richieste

Il Tribunale respinge anche le richieste di produzione documentale, audizione di testimoni e misure di istruzione, osservando che la controversia può essere decisa sulla base degli atti già presenti nel fascicolo e che la valutazione dell’utilità di tali misure spetta al giudice.

Dispositivo e rilievo pratico

La domanda viene quindi respinta integralmente e la ricorrente è condannata alle spese.

Per la pratica professionale, la sentenza conferma che, in materia di promozioni dei funzionari UE, l’annullamento di una decisione impone un riesame effettivo ma non necessariamente la ripetizione dell’intero procedimento fin dal primo stadio, purché il vizio sia eliminato e l’interessato non subisca pregiudizio. Conferma inoltre l’ampia discrezionalità dell’amministrazione nel confronto dei meriti, sindacabile solo in caso di errore manifesto, e ribadisce standard probatori rigorosi per allegazioni di conflitto di interessi e per le domande di risarcimento.