Tribunale, Sentenza T-310/18

Rifiuto della Commissione di proporre l’attuazione di un accordo delle parti sociali ex articolo 155, paragrafo 2, TFUE

La pronuncia riguarda un ricorso di annullamento proposto dall’EPSU e dal suo segretario generale contro la decisione della Commissione del 5 marzo 2018 di non presentare al Consiglio una proposta di decisione volta ad attuare, a livello dell’Unione, l’accordo intitolato "Quadro generale relativo all’informazione e alla consultazione per i funzionari e i dipendenti delle amministrazioni centrali". La controversia si colloca nel quadro del dialogo sociale europeo e del rapporto tra autonomia delle parti sociali, potere di iniziativa della Commissione e controllo giurisdizionale ex articolo 263 TFUE.

Fatti e procedimento

La Commissione aveva avviato nel 2015 una consultazione ai sensi dell’articolo 154 TFUE sul possibile consolidamento delle direttive in materia di informazione e consultazione dei lavoratori, anche con riferimento ai funzionari e dipendenti delle pubbliche amministrazioni. Le parti sociali del comitato per il dialogo sociale delle amministrazioni centrali, TUNED ed EUPAE, avevano quindi informato la Commissione della volontà di negoziare ai sensi dell’articolo 154, paragrafo 4, TFUE e avevano concluso il 21 dicembre 2015 un accordo collettivo. Con lettera del 1° febbraio 2016 avevano chiesto alla Commissione di presentare una proposta di decisione del Consiglio per l’attuazione dell’accordo.

La Commissione aveva rifiutato nel 2018, richiamando tre elementi: la particolare natura delle amministrazioni centrali, già soggette all’autorità dei governi nazionali; l’esistenza in numerosi Stati membri di norme nazionali di informazione e consultazione; le forti differenze tra Stati membri quanto a centralizzazione e decentramento, con conseguenti differenze di impatto di una misura UE.

Ricevibilità: atto impugnabile e legittimazione

Il Tribunale ha anzitutto affrontato la ricevibilità. Ha ricordato che sono impugnabili gli atti delle istituzioni destinati a produrre effetti giuridici obbligatori. Ha escluso che la decisione della Commissione fosse un mero atto preparatorio: il rifiuto non si inserisce in una fase intermedia, ma chiude definitivamente la fase preliminare prevista dall’articolo 155 TFUE ed esclude l’avvio della procedura di adozione dell’atto del Consiglio.

Il Tribunale ha poi precisato che l’ampio margine di discrezionalità della Commissione non incide sulla ricevibilità, ma solo sull’intensità del sindacato. Quanto alla legittimazione, ha ritenuto sufficiente quella dell’EPSU; poiché il ricorso è stato presentato congiuntamente da più ricorrenti, non era necessario esaminare la posizione del sig. Goudriaan.

Portata dell’articolo 155, paragrafo 2, TFUE

Nel merito, il primo motivo verteva sull’asserito errore di diritto nella lettura dell’articolo 155, paragrafo 2, TFUE. I ricorrenti sostenevano che, salvo difetti di rappresentatività o illegittimità delle clausole, la Commissione sarebbe obbligata a presentare la proposta al Consiglio se le parti firmatarie lo chiedono congiuntamente.

Il Tribunale ha invece interpretato la disposizione letteralmente, sistematicamente e teleologicamente. Ha osservato che il testo non contiene una previsione espressa che privi la Commissione del potere di valutare se presentare la proposta. La formulazione dell’articolo 155 TFUE è stata letta nel suo sviluppo storico: l’imperativo presente nelle versioni linguistiche deriva dalla scelta di disciplinare l’attuazione degli accordi e non dall’introduzione di un obbligo assoluto per la Commissione.

Sul piano sistematico, il Tribunale ha richiamato l’articolo 17 TUE: la Commissione promuove l’interesse generale, esercita le sue responsabilità in piena indipendenza e, salvo diversa disposizione dei trattati, esercita il potere di iniziativa. L’articolo 155, paragrafo 2, TFUE concretizza tale potere in una procedura non legislativa, nella quale la Commissione deve valutare se sia opportuno attivarsi. Le parti sociali, pur autonome nella negoziazione, non dispongono di un potere di coercizione nei confronti della Commissione.

Sul piano teleologico, il Tribunale ha riconosciuto l’obiettivo dell’Unione di promuovere il dialogo sociale e il ruolo delle parti sociali, ma ha escluso che ciò comporti un diritto delle parti firmatarie a imporre l’attuazione dell’accordo a livello dell’Unione. Un’interpretazione contraria altererebbe l’equilibrio istituzionale e attribuirebbe alle parti sociali un potere superiore persino a quello del Parlamento e del Consiglio, che non possono imporre alla Commissione l’esercizio del potere di iniziativa in modo assoluto.

Motivazione e controllo giurisdizionale

Il secondo motivo contestava la motivazione della decisione e la sua fondatezza. Il Tribunale ha ricordato che, quando l’istituzione dispone di un ampio margine di discrezionalità, il controllo del giudice si limita in sostanza a errori di diritto, errori manifesti di valutazione, sviamento di potere e rispetto dell’obbligo di motivazione.

Quanto alla motivazione, il Tribunale ha ritenuto che, sebbene concisa, essa fosse comprensibile e sufficientemente chiara: i destinatari conoscevano le tre ragioni del rifiuto e il giudice poteva controllarne la legittimità. Quanto al merito, ha considerato non manifestamente erronea la valutazione della Commissione sulle specificità delle amministrazioni centrali, sulla normativa nazionale già esistente in molti Stati membri e sul rischio di effetti differenziati dell’atto in funzione della struttura istituzionale degli Stati membri.

Sussidiarietà, proporzionalità e altri argomenti

Il Tribunale ha inoltre respinto i rilievi relativi ai principi di sussidiarietà e proporzionalità. Ha osservato che la Commissione non aveva fondato formalmente la decisione su una violazione di tali principi, ma li aveva considerati nella valutazione di opportunità dell’iniziativa. Ha escluso altresì che la Commissione dovesse svolgere una specifica analisi d’impatto prima del rifiuto, non essendo stata indicata una base giuridica che lo imponesse.

Sono stati respinti anche gli altri argomenti dei ricorrenti fondati sugli articoli 13 TUE, 10 TUE, 5 TUE, 28 e 12 della Carta, 9 TFUE e su precedenti comunicazioni della Commissione. Nessuna di tali fonti, secondo il Tribunale, trasforma la facoltà della Commissione in un obbligo giuridico di presentare la proposta.

Decisione e spese

Il Tribunale ha respinto integralmente il ricorso. Pur soccombenti, i ricorrenti non sono stati condannati alle spese, perché il Tribunale ha ritenuto equo, tenuto conto del comportamento della Commissione, che ciascuna parte sopportasse le proprie spese.

Principi affermati

• Il rifiuto della Commissione di presentare una proposta di decisione ex articolo 155, paragrafo 2, TFUE è un atto impugnabile ai sensi dell’articolo 263 TFUE.
• La Commissione conserva un potere di valutazione sull’opportunità dell’iniziativa, nel quadro del suo ruolo di promozione dell’interesse generale dell’Unione e della sua indipendenza istituzionale.
• Le parti sociali non possono imporre alla Commissione, con una richiesta congiunta, di presentare la proposta di attuazione dell’accordo.
• La motivazione del rifiuto può essere sintetica, purché consenta di comprendere il ragionamento seguito e di esercitare il controllo giurisdizionale.
• I principi di sussidiarietà e proporzionalità non trasformano l’articolo 155 TFUE in un meccanismo vincolato di attuazione automatica degli accordi delle parti sociali.