Sentenza n. 2119/2026 - Roma, Sezione 2T

Esito

La controversia

La ricorrente ha contestato il Regolamento Operativo CONOU e il successivo regolamento modificativo, deducendo, tra l’altro, violazione degli artt. 183, 208, 216-bis, 236 e 29-bis ss. del d.lgs. 152/2006, dell’art. 10 del d.lgs. 95/1992, del d.m. n. 392/1996, del d.m. 7 novembre 2017 e dell’art. 14-ter l. 287/1990, nonché degli artt. 2 e 3 l. 287/1990 e degli artt. 101 e 102 TFUE. In particolare, ha sostenuto che il regolamento imponesse requisiti più restrittivi di quelli legislativi per gli oli da sottoporre a rigenerazione; attribuisse al CONOU una competenza riservata alle Regioni e alle autorità pubbliche nell’accertamento dell’idoneità dei cicli produttivi e degli impianti; introducesse controlli e condizioni discriminatorie per i nuovi operatori, ostacolando l’accesso al mercato; non desse piena attuazione agli impegni resi obbligatori dall’AGCM; e fosse stato adottato senza la necessaria approvazione assembleare prevista dallo statuto. Il CONOU e la controinteressata hanno eccepito il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo, sostenendo che il Consorzio è soggetto di diritto privato e che il regolamento costituisce atto di autonomia privata, non espressione di potere amministrativo. Hanno inoltre dedotto l’inammissibilità per mancata impugnazione del provvedimento AGCM, difetto di lesività e difetto di legittimazione passiva del CONOU.

La decisione

Il TAR ha dichiarato inammissibili il ricorso introduttivo e i motivi aggiunti per difetto di giurisdizione del giudice amministrativo, ritenendo la controversia devoluta al giudice ordinario. Ai sensi dell’art. 7 c.p.a., la giurisdizione amministrativa presuppone sia un elemento soggettivo, consistente nell’azione di una pubblica amministrazione o di un soggetto a essa equiparato, sia un elemento oggettivo, consistente nell’esercizio o mancato esercizio di un potere pubblico autoritativo. La natura privata del CONOU non è stata considerata di per sé decisiva, poiché anche un soggetto formalmente privato può essere equiparato alla pubblica amministrazione in relazione a specifiche attività; tuttavia, nel caso concreto, il CONOU non ha esercitato poteri autoritativi. Il Consorzio, dotato di personalità giuridica di diritto privato e operante nell’interesse dei consorziati, ha adottato il Regolamento nell’ambito della gestione comune degli oli usati, della determinazione del corrispettivo e dei relativi controlli. Le contestate verifiche sugli oli in entrata e in uscita e sul ciclo produttivo sono state ricondotte al rapporto paritetico tra Consorzio e imprese consorziate, non all’esercizio di una funzione autorizzatoria o regolatoria pubblicistica. Il fatto che l’attività persegua anche finalità di interesse pubblico e sia disciplinata dalla legge non è sufficiente a radicare la giurisdizione amministrativa, in assenza di un potere autoritativo. La censura secondo cui il CONOU avrebbe illegittimamente avocato competenze autorizzatorie pubbliche, inoltre, non dimostra l’esistenza di un potere pubblico esercitato, ma prospetta proprio l’assenza del potere attribuito dalla legge. La controversia è stata quindi dichiarata devoluta al giudice ordinario, con possibilità di prosecuzione del processo secondo l’art. 11 c.p.a. Le spese sono state compensate per la complessità delle questioni.

Norme richiamate

• art. 7 c.p.a.

  Sono devolute alla giurisdizione amministrativa le controversie [...] concernenti l'esercizio o il mancato esercizio del potere amministrativo, riguardanti provvedimenti, atti, accordi o comportamenti riconducibili anche mediatamente all'esercizio di tale potere, posti in essere da pubbliche amministrazioni.

  La giurisdizione amministrativa richiede il concorso di un elemento soggettivo, relativo a una pubblica amministrazione o soggetto equiparato, e di un elemento oggettivo, costituito dall’esercizio di un potere pubblico autoritativo.

• art. 11 c.p.a.

  Il processo può essere proseguito davanti al giudice ordinario, con le modalità e nei termini previsti dalla disciplina sulla translatio iudicii.

• art. 236 d.lgs. 152/2006

  La disposizione disciplina il Consorzio obbligatorio, gli obblighi di partecipazione, le sue finalità e le attività relative alla raccolta, gestione, cessione e rigenerazione degli oli usati; tali attività, pur perseguendo anche interessi pubblici, non implicano necessariamente l’esercizio di poteri autoritativi.

• art. 208 d.lgs. 152/2006

  La competenza autorizzatoria pubblica relativa agli impianti di gestione dei rifiuti non è trasferita al CONOU dal regolamento consortile; la sua eventuale indebita attribuzione è questione di legittimità dell’attività, ma non prova l’esercizio di un potere amministrativo da parte del Consorzio.

• art. 14-ter l. 287/1990

  L’eventuale mancato rispetto degli impegni resi obbligatori dall’AGCM rileva, secondo le deduzioni delle parti resistenti riportate in sentenza, nell’ambito dei poteri dell’Autorità, ma non trasforma il regolamento consortile in un atto amministrativo.

• art. 1 d.m. 7 novembre 2017

  Il CONOU espleta le proprie attività nell’interesse dei soggetti consorziati, con personalità giuridica di diritto privato e disciplina residuale secondo gli artt. 2602 ss. c.c.; tali elementi corroborano la natura privatistica dell’attività regolamentare esaminata.

Massime di principio

• La giurisdizione amministrativa sussiste soltanto quando la controversia riguardi l’esercizio o il mancato esercizio di un potere amministrativo autoritativo, oltre a coinvolgere una pubblica amministrazione o un soggetto privato equiparato; il perseguimento di un interesse pubblico non è, da solo, sufficiente.
• La natura formalmente privata del soggetto non esclude in assoluto la giurisdizione amministrativa, ma la qualificazione deve essere compiuta con riferimento alla specifica attività controversa, verificando se, in concreto, il soggetto abbia agito quale titolare di un potere pubblico.
• Un consorzio obbligatorio di diritto privato che disciplina, nell’interesse dei consorziati, la gestione comune dei beni, la determinazione dei corrispettivi e i controlli contrattuali opera, in assenza di una specifica potestà autoritativa, nell’ambito dell’autonomia privata e dei rapporti paritetici; le relative controversie appartengono alla giurisdizione ordinaria.
• La disciplina legislativa di un’attività e il suo rilievo anche pubblicistico non comportano automaticamente l’esercizio di un servizio pubblico o di un potere amministrativo: occorre individuare una concreta alterità autoritativa tra il soggetto che esercita il potere e il destinatario che vi è soggetto.
• La contestazione secondo cui un soggetto privato avrebbe indebitamente esercitato una competenza autorizzatoria pubblica non radica, di per sé, la giurisdizione amministrativa: se fondata, essa dimostra piuttosto l’assenza del potere pubblico attribuito dalla legge, ferma la tutela eventualmente esperibile davanti al giudice ordinario.

Come è indicizzato