Tribunale, Ordinanza T-416/23

Rapporto EIOPA sulla valutazione delle riserve tecniche di Euroins Romania: irricevibilità del ricorso

Il Tribunale dell’Unione europea, Prima Sezione, si è pronunciato su un ricorso di annullamento proposto ai sensi dell’articolo 263 TFUE contro un rapporto tecnico di EIOPA relativo alla situazione di Euroins Romania Asigurare-Reasigurare SA, compagnia assicurativa rumena controllata dalla ricorrente bulgara. La pronuncia riguarda in particolare la natura giuridica del documento e la sua eventuale impugnabilità.

Fatti e procedimento

La ricorrente, Evroins inshurans grup AD, detiene quasi tutte le azioni di Euroins Romania. Nel contesto della vigilanza di gruppo ai sensi della direttiva 2009/138/CE (Solvency II), era stato istituito un collegio dei supervisori tra l’autorità rumena e quella bulgara. Nel gennaio e febbraio 2023 le due autorità nazionali hanno chiesto a EIOPA di esprimere un parere e di svolgere una valutazione sulle riserve tecniche e sulla copertura riassicurativa di Euroins Romania.

Il 17 marzo 2023 l’autorità rumena ha revocato la licenza operativa della compagnia. Successivamente, il 28 marzo 2023, EIOPA ha adottato il rapporto contestato, nel quale valutava le riserve tecniche lorde e nette della reinsurance del portafoglio RCA (responsabilità civile auto) di Euroins Romania e rilevava un deficit. Il rapporto è stato trasmesso alle sole autorità nazionali competenti. La ricorrente e Euroins Romania hanno poi impugnato la revoca dinanzi alla Corte d’appello di Bucarest e hanno anche proposto ricorso dinanzi al Board of Appeal delle European Supervisory Authorities, che lo ha dichiarato irricevibile.

Oggetto del ricorso davanti al Tribunale

Formalmente, la ricorrente chiedeva non solo l’annullamento del rapporto EIOPA, ma anche che il Tribunale accertasse che EIOPA avesse ecceduto le proprie competenze, violato i diritti della ricorrente e di Euroins Romania, agito in modo eccessivo e discriminatorio e violato i principi di proporzionalità, indipendenza, obiettività e trasparenza. Il Tribunale ha precisato che tali capi non costituivano domande autonome, ma riproducevano semplicemente motivi a sostegno della domanda di annullamento.

Normativa rilevante

La decisione si fonda in particolare su:

• articolo 263 TFUE, relativo ai ricorsi di annullamento;
• articolo 267 TFUE, sul rinvio pregiudiziale e sul controllo incidentale di validità;
• articoli 268 e 340 TFUE, in tema di responsabilità extracontrattuale dell’Unione;
• articolo 19, paragrafo 1, TUE, e articolo 4, paragrafo 3, TUE;
• regolamento (UE) n. 1094/2010, in particolare articolo 8, paragrafo 1, lettera b), e articolo 28;
• articolo 60 del regolamento (UE) n. 1094/2010, richiamato per l’appello amministrativo interno;
• direttiva 2009/138/CE (Solvency II), in particolare il contesto della vigilanza di gruppo.

Valutazione del Tribunale sulla natura dell’atto

Il Tribunale ha ricordato il criterio costante secondo cui sono impugnabili solo gli atti delle istituzioni, organi o organismi dell’Unione destinati a produrre effetti giuridici vincolanti idonei a incidere sugli interessi del ricorrente modificandone in modo distinto la posizione giuridica. Per stabilire se un atto produca tali effetti occorre guardare al contenuto, al contesto, ai poteri dell’autore e alla sua intenzione.

Applicando tali criteri, il Tribunale ha osservato che:

• il rapporto EIOPA è stato adottato dopo la decisione rumena di revoca della licenza, sicché non poteva incidere su tale decisione;
• il giudice rumeno investito della domanda cautelare non ha ammesso il rapporto come prova;
• il documento contiene soltanto una valutazione tecnica delle riserve tecniche e del deficit di Euroins Romania, sulla base dei dati trasmessi dall’autorità rumena;
• il rapporto non contiene raccomandazioni sulle misure da adottare nei confronti di Euroins Romania;
• il rapporto afferma espressamente di essere letto senza pregiudizio per la competenza dell’autorità rumena di vigilanza.

Il Tribunale ha inoltre rilevato che il rapporto è stato elaborato nell’ambito delle funzioni di EIOPA volte a garantire un’applicazione coerente, efficiente ed efficace del quadro Solvency II e in risposta a richieste provenienti dalle autorità nazionali. Esso si inserisce dunque in un quadro di cooperazione tecnica tra EIOPA e le autorità di vigilanza nazionali.

Esclusione della vincolatività giuridica

La Corte ha respinto gli argomenti della ricorrente secondo cui il rapporto:

• esprimerebbe una delega di potere dell’autorità rumena a EIOPA;
• vincolerebbe l’autorità rumena in forza del principio di leale cooperazione;
• inciderebbe comunque sulla posizione economica e giuridica della ricorrente per effetto della sua diffusione mediatica;
• sarebbe l’unico mezzo di tutela disponibile;
• assumerebbe rilevanza perché qualificato dall’autorità rumena come “expert report”.

In particolare, il Tribunale ha osservato che una delega di potere, ai sensi dell’articolo 28 del regolamento n. 1094/2010, richiede un accordo tra autorità delegante e autorità delegata, cosa assente nel caso di specie. Quanto al principio di leale cooperazione, l’autorità rumena poteva tener conto delle conclusioni di EIOPA ma non era vincolata ad esse, oltre al fatto che il rapporto è successivo alla revoca della licenza. La mera esistenza di effetti economici di fatto non basta a dimostrare effetti giuridici vincolanti ai sensi dell’articolo 263 TFUE.

Rimedi giurisdizionali richiamati dal Tribunale

Il Tribunale ha ricordato che l’ordinamento dell’Unione offre un sistema completo di tutela giurisdizionale: oltre al ricorso di annullamento, sono disponibili il rinvio pregiudiziale sulla validità ex articolo 267 TFUE e l’azione di responsabilità extracontrattuale ex articoli 268 e 340 TFUE. Pertanto, anche se il rapporto non è impugnabile ex articolo 263 TFUE, ciò non priva in assoluto gli interessati di tutela giurisdizionale.

Decisione

Poiché il rapporto contestato non produce effetti giuridici vincolanti e non costituisce dunque un atto impugnabile, il Tribunale ha accolto l’eccezione di irricevibilità sollevata da EIOPA e ha dichiarato il ricorso irricevibile. La ricorrente è stata inoltre condannata a sopportare le proprie spese e a rifondere quelle di EIOPA.

Principio affermato

Un documento adottato da EIOPA come valutazione tecnica nell’ambito della cooperazione con le autorità nazionali di vigilanza, privo di contenuto prescrittivo e di effetti vincolanti autonomi, non può essere oggetto di ricorso di annullamento ex articolo 263 TFUE; la sua eventuale contestazione deve avvenire, se del caso, mediante gli altri strumenti di tutela previsti dai Trattati.