Sentenza n. 2828/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 6

Esito

La controversia

La controversia riguardava esclusivamente la lesione del diritto di difesa in relazione all'estensione temporale dell'infrazione e la quantificazione della sanzione; l'illiceità della pratica commerciale non era stata contestata in appello ed era quindi ormai definitiva. Con il primo motivo, l'appellante ha dedotto la violazione del contraddittorio, del diritto di difesa, dell'art. 6 CEDU, degli artt. 11 e 117, comma 1, Cost., degli artt. 41 e 48 della Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea, del principio di proporzionalità e dell'art. 1, comma 2-bis, l. 241/1990, nonché eccesso di potere per irragionevolezza e ingiustizia manifesta. In particolare, ha contestato che, dopo la comunicazione di conclusione della fase istruttoria, nella quale l'AGCM aveva indicato la cessazione della pratica tra la fine di aprile e l'inizio di maggio 2022, fosse stata considerata una memoria di Altroconsumo, depositata successivamente, che sosteneva la prosecuzione dell'illecito. Secondo l'appellante, tale elemento aveva modificato la contestazione quanto alla durata dell'infrazione senza consentire a Mytaxi di replicare. Con il secondo motivo ha dedotto l'illegittimità, per ingiustificatezza, irragionevolezza, sproporzione e discriminazione, della sanzione, ai sensi dell'art. 27, commi 9 e 13, del codice del consumo e dell'art. 11 l. 689/1981, sostenendo che le misure correttive adottate nel procedimento avrebbero dovuto comportare una diversa valutazione della cessazione della condotta e una riduzione dell'importo.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha accolto l'appello e riformato la sentenza del TAR. Ha ritenuto fondato il primo motivo nei limiti necessari alla rideterminazione della sanzione. La comunicazione di conclusione della fase istruttoria aveva cristallizzato la durata dell'infrazione dall'8 novembre 2021 fino alla fine di aprile o all'inizio di maggio 2022. La memoria successiva di Altroconsumo aveva invece introdotto elementi diretti a dimostrare la prosecuzione dell'illecito, poi recepiti nel provvedimento finale, che aveva considerato la pratica ancora in corso fino al 5 luglio 2022. Poiché la durata costituisce un tratto essenziale dell'illecito e la nuova ricostruzione peggiorava la posizione dell'impresa, l'AGCM avrebbe dovuto riaprire il procedimento o comunque consentire il contraddittorio sul nuovo elemento; non era invece decisiva la natura perentoria o meno del termine istruttorio. Il vizio non comportava l'illegittimità dell'intero provvedimento, poiché l'esistenza della pratica commerciale scorretta non era in discussione, ma incideva sul solo quantum della sanzione. Il Collegio, esercitando i poteri di merito ex art. 134, comma 1, lett. c), c.p.a., ha ritenuto correttamente applicati per il resto i criteri sanzionatori dell'art. 11 l. 689/1981, richiamato dall'art. 27, comma 13, del codice del consumo, e ha ridotto proporzionalmente la sanzione da 400.000 a 300.000 euro, considerando una durata di sei mesi invece degli otto mesi valutati dall'Autorità. La sentenza di primo grado è stata quindi riformata con accoglimento parziale del ricorso originario. Le spese del doppio grado sono state compensate per metà e poste per l'altra metà, pari a 2.500 euro, a carico dell'AGCM.

Norme richiamate

• artt. 21 e 22, commi 1 e 2, codice del consumo

  La pratica commerciale relativa alla presentazione poco chiara del costo, della natura e delle finalità della quota aggiuntiva è stata definitivamente qualificata come pratica commerciale scorretta; tale profilo non era oggetto dell'appello.

• art. 16 del Regolamento sulle procedure istruttorie in materia di pratiche commerciali scorrette

  Il responsabile del procedimento, allorché ritenga sufficientemente istruita la pratica, comunica alle parti la data di conclusione della fase istruttoria e indica loro un termine, non inferiore a dieci giorni, entro cui possono presentare memorie conclusive o documenti

  Le memorie conclusive possono fornire argomenti o documenti a favore o contro l'infrazione così come delineata nella comunicazione di fine istruttoria, ma non possono introdurre, senza riapertura del procedimento e contraddittorio, elementi che modifichino in peius i tratti essenziali dell'illecito.

• art. 27, commi 9 e 13, codice del consumo

  La sanzione per pratica commerciale scorretta deve essere determinata secondo i criteri legislativi, tra cui quelli dell'art. 11 l. 689/1981; la durata effettiva dell'infrazione rileva nella quantificazione.

• art. 11 l. 689/1981

  I criteri di gravità della violazione, opera svolta dall'autore per eliminare o attenuare le conseguenze, personalità e condizioni economiche devono essere applicati dall'Autorità nella quantificazione della sanzione; nel caso concreto tali criteri sono stati ritenuti correttamente applicati per il resto, con riduzione proporzionale legata alla minore durata.

• art. 134, comma 1, lett. c), c.p.a.

  Nelle controversie relative a sanzioni pecuniarie il giudice amministrativo può esercitare poteri di merito e rideterminare direttamente l'importo della sanzione, anziché limitarsi all'annullamento.

Massime di principio

• Nelle procedure sanzionatorie dell'AGCM, la comunicazione di conclusione della fase istruttoria deve cristallizzare i tratti essenziali dell'infrazione contestata, compresa la sua durata, così da consentire all'incolpato di esercitare pienamente il diritto di difesa.
• Le memorie conclusive depositate dopo la comunicazione di fine istruttoria possono sviluppare argomenti o produrre documenti sull'infrazione già delineata, ma, se introducono elementi che modificano in peius un tratto essenziale dell'illecito, l'amministrazione non può recepirli nel provvedimento finale senza riaprire il procedimento e consentire il contraddittorio dell'incolpato.
• La violazione del contraddittorio relativa alla durata dell'infrazione non determina necessariamente l'illegittimità dell'intero provvedimento sanzionatorio quando l'esistenza dell'illecito sia autonomamente accertata; il vizio può riguardare esclusivamente la quantificazione della sanzione.
• Quando la durata dell'infrazione è stata illegittimamente estesa senza contraddittorio, il giudice amministrativo, nell'esercizio della giurisdizione di merito sulle sanzioni pecuniarie, può rideterminare direttamente l'importo in misura proporzionale alla durata correttamente accertata.

Come è indicizzato