Sentenza n. 284/2026 - Firenze, Sezione 2

Esito

La controversia

I tre ricorsi, riuniti per connessione oggettiva, riguardavano la realizzazione e gestione di un polo impiantistico per il recupero di rifiuti tessili e prodotti assorbenti per l'igiene della persona nel Comune di Capannori, finanziato nell'ambito del PNRR. Il Comune di Porcari aveva impugnato il decreto regionale che aveva escluso il progetto dalla VIA, deducendo l'incompatibilità del ricorso straordinario con il rito accelerato applicabile agli interventi PNRR, nonché, nel ricorso successivo, l'illegittimità dell'autorizzazione unica per violazione dell'art. 208 d.lgs. 152/2006, tardività e illegittima gestione delle sospensioni procedimentali, carenza istruttoria e motivazionale, travisamento dei dati relativi alla capacità dell'impianto, indebita sottrazione dell'operazione R13 dal calcolo della soglia AIA, violazione della disciplina sul rischio idraulico, mancata dimostrazione della commerciabilità dei materiali end of waste, necessità di una nuova verifica di assoggettabilità a VIA per le modifiche progettuali, mancata realizzazione della rotatoria prescritta, insufficiente tutela rispetto ai PFAS e alle emissioni odorigene, violazione dei criteri localizzativi del previgente piano regionale dei rifiuti, illegittimità della diversa localizzazione e dell'accorpamento delle linee impiantistiche, nonché inattendibilità del piano economico-finanziario. La società proponente aveva inoltre impugnato la delibera del Comune di Porcari che ridefiniva il perimetro del centro abitato, sostenendo che tale riperimetrazione avrebbe fatto scattare il criterio di distanza di 200 metri previsto dal previgente piano regionale dei rifiuti.

La decisione

Il TAR ha riunito i tre ricorsi e ha dichiarato inammissibile il ricorso n. 1343/2024, infondato il ricorso n. 2746/2025 e improcedibile il ricorso n. 2000/2025. Quanto al primo ricorso, il giudice ha ritenuto impraticabile il ricorso straordinario al Presidente della Repubblica per le controversie relative a interventi finanziati con risorse PNRR, in ragione dell'incompatibilità tra il procedimento giustiziale, caratterizzato da termini e scansioni più lunghi, e il rito accelerato previsto dall'art. 12-bis d.l. 68/2022. La successiva trasposizione in sede giurisdizionale non sana il vizio originario del rimedio, sicché l'inammissibilità si riflette sul giudizio trasposto. Quanto all'autorizzazione unica, il TAR ha ritenuto ordinatori, e non perentori, i termini dell'art. 208 d.lgs. 152/2006: il loro superamento non consuma il potere amministrativo né determina l'illegittimità del provvedimento, ma può rilevare sul piano della responsabilità per ritardo. Le sospensioni e le integrazioni istruttorie sono state ritenute giustificate dalla complessità tecnica del progetto e, in larga parte, richieste o sollecitate dal proponente. Il giudice ha inoltre ribadito che il sindacato sulle valutazioni tecniche ambientali verifica attendibilità scientifica, completezza istruttoria, coerenza logica e correttezza metodologica, senza sostituire il giudizio tecnico-amministrativo salvo macroscopica inattendibilità o travisamento. Nel merito, la soglia di 75 Mg/giorno rilevante per l'AIA è stata ritenuta riferita alla capacità effettiva di trattamento R3, pari a 50,3 t/giorno, e non ai quantitativi in messa in riserva R13, che costituisce attività preparatoria di deposito. L'impianto è stato quindi ritenuto estraneo alle categorie IPPC rilevanti e compatibile con la disciplina regionale sul rischio idraulico. Le prescrizioni su tracciabilità, caratterizzazione, tempi massimi di permanenza e rendicontazione sono state ritenute sufficienti a garantire la disciplina end of waste; non è necessaria, ai fini del rilascio dell'autorizzazione, la produzione di contratti di vendita vincolanti, essendo sufficiente la dimostrazione di un mercato potenziale valutata dall'amministrazione e il successivo controllo del rispetto dei requisiti. Le modifiche progettuali, consistenti soprattutto nella demolizione e ricostruzione del fabbricato, nell'innalzamento della quota di calpestio e nella realizzazione di opere idrauliche, sono state qualificate come evoluzione progettuale e adeguamento alle prescrizioni ambientali, senza incremento della capacità o alterazione delle caratteristiche funzionali, e quindi non sostanziali. La prescrizione relativa alla rotatoria è stata ritenuta adempiuta mediante la presentazione della proposta e la stipula del protocollo d'intesa; la sua realizzazione immediata non costituiva condizione sospensiva dell'autorizzazione. Le censure sui PFAS sono state respinte perché l'autorizzazione non consentiva, nella fase attuale, lo scarico dei reflui di processo in fognatura, gestiti invece come rifiuti liquidi e allontanati su gomma; la normativa invocata sui PFAS riguardava le acque destinate al consumo umano e non gli scarichi industriali. Le criticità odorigene erano state affrontate con prescrizioni tecniche, tra cui innalzamento del camino, riduzione dei limiti emissivi, monitoraggio della portata e studio sui recettori. Il previgente criterio escludente dei 200 metri dai centri abitati è stato ritenuto superato dal nuovo Piano regionale dell'economia circolare, che lo ha trasformato in criterio preferenziale e valutativo, non ostativo. La diversa localizzazione e l'accorpamento delle linee sono stati ritenuti compatibili con la pianificazione e autorizzati dal Ministero nell'ambito del PNRR. Anche le censure sul piano economico-finanziario sono state respinte per carenza di prova concreta dell'asserito squilibrio: mancavano dati contabili, simulazioni e raffronti numerici idonei a dimostrare l'inattendibilità della valutazione amministrativa; la CTU non può supplire alle lacune probatorie della parte. Il ricorso della società contro la riperimetrazione del centro abitato è stato dichiarato improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse, poiché il nuovo piano regionale aveva eliminato l'effetto ostativo della distanza e la delibera non poteva più incidere automaticamente sull'autorizzazione. Le spese sono state compensate per la peculiarità e novità delle questioni.

Norme richiamate

• art. 12-bis d.l. 68/2022, convertito dalla l. 108/2022

  Il rito accelerato previsto per le controversie relative a interventi finanziati, anche parzialmente, con risorse PNRR è incompatibile con il ricorso straordinario al Presidente della Repubblica.

• art. 10 d.P.R. 1199/1971

  La trasposizione del ricorso straordinario in sede giurisdizionale non sana l'inammissibilità originaria del rimedio prescelto.

• art. 208 d.lgs. 152/2006

  L'istruttoria si conclude entro centocinquanta giorni dalla presentazione della domanda ... I termini ... sono interrotti, per una sola volta, da eventuali richieste istruttorie ...

  I termini del procedimento per l'autorizzazione unica degli impianti di gestione dei rifiuti hanno natura ordinatoria; il loro superamento non determina la decadenza dal potere né l'illegittimità dell'atto tardivo, essendo previsto il potere sostitutivo.

• art. 10-bis l. 241/1990

  La comunicazione dei motivi ostativi e la valutazione delle osservazioni del proponente possono giustificare la prosecuzione e la sospensione della fase istruttoria.

• art. 184-ter d.lgs. 152/2006

  La cessazione della qualifica di rifiuto è subordinata al rispetto dei criteri tecnici applicabili, alla caratterizzazione e alla tracciabilità dei lotti e alla loro effettiva destinazione a usi consentiti.

• Allegato VIII, parte II, d.lgs. 152/2006

  B - I valori soglia riportati di seguito si riferiscono in genere alle capacità di produzione o alla resa. ... Per le attività di gestione dei rifiuti, tale calcolo si applica al livello delle attività 5.1 e 5.3, lettere a) e b).

  La soglia di 75 Mg/giorno rileva per la capacità effettiva di trattamento e non comprende i quantitativi detenuti in messa in riserva R13.

• art. 19, comma 7, d.lgs. 152/2006

  Le condizioni ambientali contenute nel provvedimento di verifica di assoggettabilità a VIA vincolano la successiva autorizzazione e devono essere recepite nella fase autorizzatoria.

• art. 5, comma 1, lett. l-bis, d.lgs. 152/2006

  Una modifica è sostanziale quando varia caratteristiche, funzionamento o potenziamento dell'impianto producendo effetti negativi e significativi sull'ambiente o sulla salute; gli adeguamenti imposti da prescrizioni ambientali, senza incremento della capacità o alterazione funzionale, non sono sostanziali.

• art. 10 l.r. Toscana 41/2018

  Il divieto di realizzare in aree a pericolosità per alluvioni frequenti gli impianti di cui all'Allegato VIII al d.lgs. 152/2006 non opera quando l'impianto non rientra nelle categorie soggette ad AIA.

• art. 199, comma 3, d.lgs. 152/2006

  Il piano regionale dei rifiuti stabilisce criteri e indirizzi per l'individuazione delle aree idonee o non idonee, ma non comporta necessariamente l'esatta e vincolante localizzazione dei singoli impianti.

• art. 35, comma 1, lett. c), c.p.a.

  Il ricorso è improcedibile quando viene meno, in corso di giudizio, l'interesse concreto e attuale alla decisione.

• art. 3-ter d.lgs. 152/2006

  I principi di precauzione e prevenzione orientano la prescrizione di misure tecniche di mitigazione degli impatti ambientali e viari.

Massime di principio

• Per le controversie relative a interventi finanziati, anche parzialmente, con risorse PNRR e soggette al rito accelerato previsto dall'art. 12-bis d.l. 68/2022, il ricorso straordinario al Presidente della Repubblica è incompatibile con il rito speciale; la successiva trasposizione in sede giurisdizionale non sana l'inammissibilità originaria e il ricorso trasposto deve essere dichiarato inammissibile per derivazione.
• I termini previsti dall'art. 208, commi 8 e 9, d.lgs. 152/2006 per la conclusione del procedimento di autorizzazione unica degli impianti di gestione dei rifiuti sono ordinatori e non perentori: il loro superamento non consuma il potere amministrativo né invalida il provvedimento tardivo, ferma la possibile responsabilità per ritardo e l'attivazione del potere sostitutivo previsto dalla legge.
• Il sindacato giurisdizionale sulle valutazioni tecniche ambientali verifica completezza dell'istruttoria, correttezza metodologica, coerenza logica, attendibilità scientifica e assenza di travisamenti macroscopici, ma non consente al giudice di sostituire la propria valutazione specialistica a quella dell'amministrazione competente.
• Ai fini della soglia di assoggettamento ad AIA prevista dall'Allegato VIII, parte II, del d.lgs. 152/2006, rileva la capacità effettiva giornaliera delle operazioni di trattamento, mentre i quantitativi detenuti in messa in riserva R13, non costituendo attività di trattamento, non si sommano alla capacità produttiva rilevante.
• Le prescrizioni ambientali contenute nel provvedimento di verifica di assoggettabilità a VIA sono vincolanti per la successiva autorizzazione; tuttavia, quando la prescrizione è stata attuata mediante la presentazione di una proposta progettuale e la stipula di accordi attuativi, la sua realizzazione materiale può essere collocata nella fase esecutiva se la normativa non la configura come condizione sospensiva del titolo autorizzativo.
• Una modifica progettuale finalizzata a recepire prescrizioni ambientali e a garantire la sicurezza idraulica, senza incremento della capacità produttiva né alterazione delle caratteristiche funzionali dell'impianto, non costituisce modifica sostanziale tale da imporre una nuova verifica di assoggettabilità a VIA.

Come è indicizzato