Sentenza n. 2167/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 4

Esito

La controversia

I proprietari di immobili situati in contrada Vaccari hanno impugnato il diniego del Comune di realizzare opere di urbanizzazione primaria mancanti, sostenendo che l’area, pur qualificata agricola, fosse densamente edificata e già parzialmente urbanizzata. In appello hanno dedotto: erroneità della sentenza di primo grado per avere ritenuto sufficiente la sola destinazione agricola; difetto di motivazione e di istruttoria, per il generico richiamo alla discrezionalità amministrativa e per la mancata valutazione delle osservazioni presentate e della richiesta di conferenza di servizi; travisamento dei presupposti, disparità di trattamento e irragionevolezza rispetto alla realizzazione di opere in altre zone; erronea interpretazione dei titoli edilizi e delle relative relazioni tecniche; violazione degli artt. 12 e 16 d.P.R. 380/2001, assumendo che il pagamento degli oneri di urbanizzazione e il rilascio di titoli edilizi onerosi imponessero al Comune la realizzazione delle opere; erroneo richiamo alla disciplina dello scomputo; mancata considerazione della programmazione comunale risalente al 1990 e dell’assenza delle opere dal piano triennale; violazione della servitù di uso pubblico costituita mediante dicatio ad patriam, che secondo gli appellanti avrebbe comportato anche l’obbligo comunale di realizzare le infrastrutture; lesione del legittimo affidamento derivante dalla programmazione, dalla parziale urbanizzazione, dal rilascio dei titoli edilizi e dalle interlocuzioni comunali; omessa pronuncia e riproposizione della domanda risarcitoria per i pregiudizi connessi alla mancanza delle urbanizzazioni.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto integralmente l’appello e confermato la sentenza del TAR. Ha ritenuto adeguatamente motivato il diniego, fondato sulla destinazione agricola dell’area, sull’assenza di un obbligo legale o convenzionale immediato, sulla mancata inclusione delle opere nel piano triennale e sull’assenza di un progetto approvato, nonché sulla programmazione delle opere pubbliche e sulle disponibilità finanziarie. La scelta se e quando realizzare opere di urbanizzazione primaria costituisce esercizio di discrezionalità urbanistica e finanziaria, sindacabile soltanto per manifesta illogicità, irragionevolezza o travisamento, non riscontrati nel caso concreto. L’edificazione di fatto e la parziale urbanizzazione dell’area non fanno sorgere automaticamente un obbligo comunale di completamento delle opere. Il pagamento degli oneri di urbanizzazione e il rilascio di titoli edilizi onerosi non implicano, in assenza di una specifica convenzione o di un atto di programmazione attuale, esecutivo e vincolante, l’obbligo del Comune di realizzare direttamente le infrastrutture. L’art. 16 d.P.R. 380/2001 disciplina la possibilità per il privato di realizzare direttamente le opere a scomputo, ma non configura un obbligo automatico dell’amministrazione e il diritto allo scomputo presuppone un’accettazione espressa e consensuale dell’ente. La deliberazione comunale del 1990, risalente e non accompagnata da una programmazione aggiornata o da un progetto esecutivo, non costituisce titolo per pretendere l’immediata realizzazione delle opere. È stata esclusa anche la disparità di trattamento, non essendo comparabili situazioni territoriali eventualmente caratterizzate da differenti presupposti, costi, priorità o condizioni. La servitù di uso pubblico derivante da dicatio ad patriam non trasferisce la proprietà all’ente pubblico e non consente automaticamente di imporre nuove servitù per la realizzazione di gasdotti, infrastrutture fognarie o opere accessorie; in mancanza di accordo con i proprietari occorre un titolo ablatorio conforme alla legge, nell’ambito delle valutazioni discrezionali dell’amministrazione. Non è stato riconosciuto un legittimo affidamento qualificato, poiché la realizzazione parziale delle opere e il comportamento comunale non integravano univoci atti di autovincolo o specifiche obbligazioni aventi a oggetto il completamento delle urbanizzazioni. La domanda risarcitoria è stata respinta per mancanza dell’ingiustizia del danno, non essendo stato accertato alcun illegittimo esercizio del potere; sono state quindi assorbite le questioni relative alla colpa e alla quantificazione. Le spese del grado sono state poste a carico degli appellanti e liquidate in 6.000 euro, oltre accessori.

Norme richiamate

• art. 10-bis l. 241/1990

  Il preavviso di diniego è stato comunicato agli interessati prima dell’adozione del diniego definitivo.

• art. 12 d.P.R. 380/2001

  La disposizione è stata invocata dagli appellanti per sostenere che il rilascio del titolo edilizio presupporrebbe l’esistenza o la programmata realizzazione delle urbanizzazioni, ma il Collegio non ne ha ricavato un obbligo automatico del Comune di completare le opere.

• art. 16 d.P.R. 380/2001

  Il contributo di costruzione è commisurato all’incidenza degli oneri di urbanizzazione; il titolare del permesso può obbligarsi alla realizzazione diretta delle opere a scomputo, ma la norma non impone all’amministrazione di eseguirle direttamente e il diritto allo scomputo presuppone l’accettazione espressa dell’ente.

• art. 1058 c.c.

  Le servitù volontarie possono costituirsi a titolo derivativo mediante negozio giuridico.

• art. 1061 c.c.

  Le servitù volontarie possono costituirsi a titolo originario mediante usucapione o destinazione del buon padre di famiglia.

• art. 7, comma 4, c.p.a.

  Nel richiamo alla responsabilità amministrativa, la norma è posta in relazione al risarcimento del danno per lesione di interessi legittimi.

Massime di principio

• La decisione se e quando realizzare opere pubbliche di urbanizzazione primaria rientra nella discrezionalità urbanistica e finanziaria dell’amministrazione comunale ed è sindacabile dal giudice amministrativo soltanto per manifesta illogicità, irragionevolezza o travisamento dei fatti.
• L’edificazione di fatto di un’area qualificata urbanisticamente come agricola e la sua parziale urbanizzazione non fanno sorgere, di per sé, un obbligo giuridico del Comune di completare le opere di urbanizzazione primaria; tale obbligo richiede una specifica base normativa, convenzionale oppure un atto di programmazione attuale, esecutivo e vincolante.
• Il pagamento degli oneri di urbanizzazione e il rilascio di un titolo edilizio oneroso non implicano automaticamente l’obbligo dell’amministrazione di realizzare direttamente le opere pubbliche corrispondenti.
• La possibilità di realizzare opere di urbanizzazione a scomputo non attribuisce al privato un diritto automatico alla detrazione: il relativo diritto sorge soltanto a seguito di un’accettazione espressa e consensuale dell’amministrazione, secondo le modalità e le garanzie stabilite dall’ente.
• La costituzione di una servitù di uso pubblico mediante dicatio ad patriam non trasferisce la proprietà del bene all’amministrazione e non autorizza automaticamente l’imposizione di nuove servitù necessarie per infrastrutture fognarie, gasdotti o opere accessorie; in mancanza del consenso dei proprietari occorre un titolo ablatorio conforme alla legge.
• La responsabilità risarcitoria della pubblica amministrazione per lesione di interessi legittimi presuppone l’illegittimità dell’esercizio del potere e l’ingiustizia del danno; se il provvedimento impugnato è legittimo, manca il presupposto dell’ingiustizia e non occorre esaminare colpa e quantificazione.

Come è indicizzato