Sentenza n. 11073/2026 - Roma, Sezione 1

Esito

La controversia

La ricorrente ha chiesto il risarcimento dei danni asseritamente subiti in conseguenza della deliberazione AGCM n. 28495/2020, già annullata dal TAR Lazio con sentenza n. 3334/2022, confermata dal Consiglio di Stato con sentenza n. 9035/2022. Il provvedimento aveva qualificato come abuso di posizione dominante, contrario all’art. 102 TFUE, una complessa strategia escludente attribuita al gruppo Eventim-TicketOne, comprendente esclusive con promoter, acquisizioni di società di promozione, imposizione di esclusive a promoter locali, accordi con operatori minori e condotte di boicottaggio o ritorsione. L’AGCM aveva inoltre imposto di consentire agli altri operatori la vendita di almeno il 20% dei biglietti e aveva irrogato una sanzione complessiva di euro 10.868.472. La ricorrente ha dedotto la colpa grave dell’Autorità, sostenendo che essa avesse ignorato o travisato le osservazioni difensive presentate nel procedimento, concernenti la liceità delle esclusive, la natura infragruppo di alcuni contratti, la finalità di integrazione verticale tra promozione e ticketing e la necessità di fronteggiare il concorrente Live Nation/Ticketmaster. Ha invocato il danno patrimoniale derivante dall’ordine di destinare ad altri operatori almeno il 20% dei biglietti degli eventi del gruppo nel periodo dal 18 gennaio 2021 al 24 marzo 2022, quantificandolo in euro 651.167,00, per minori aggi sulle prevendite e minori commissioni di servizio. L’AGCM ha contestato la sussistenza della colpa, l’assolvimento dell’onere probatorio relativo all’illecito e al danno, nonché la quantificazione, rilevando che la ricorrente aveva considerato i ricavi senza detrarre i costi evitati.

La decisione

Il TAR ha respinto la domanda risarcitoria. Ha qualificato la pretesa come domanda di risarcimento del danno da illegittimo esercizio dell’attività amministrativa ai sensi dell’art. 30, comma 1, c.p.a., e non come responsabilità per omessa vigilanza o come responsabilità da contatto sociale. Ha ribadito che la responsabilità della pubblica amministrazione per lesione di interessi legittimi ha natura aquiliana e richiede la prova, da parte del ricorrente, di tutti gli elementi dell’art. 2043 c.c.: danno ingiusto, lesione di un bene della vita, nesso causale, danno e relativo ammontare, nonché dolo o colpa dell’amministrazione. L’annullamento dell’atto non determina automaticamente la responsabilità risarcitoria dell’amministrazione. Nel caso concreto, il giudice ha ritenuto che l’AGCM avesse acquisito e considerato gli elementi difensivi della società; pertanto, il vizio accertato nelle precedenti sentenze non era riconducibile a una violazione del contraddittorio o a un’omissione procedurale, ma a un’istruttoria e a una valutazione ritenute errate o insufficienti. Tuttavia, la complessità del procedimento, la novità e difficoltà delle valutazioni concorrenziali, l’eterogeneità delle condotte esaminate e le statuizioni del Consiglio di Stato, che avevano lasciato aperta la necessità di ulteriori approfondimenti sulla configurabilità dell’abuso e sull’eventuale rimodulazione delle misure, escludevano la prova dell’elemento soggettivo della responsabilità dell’Autorità. L’illegittimità del provvedimento, quindi, non implicava di per sé una condotta colposa risarcibile. Il TAR ha inoltre rilevato che la ricorrente non aveva assolto integralmente l’onere di provare il danno e il nesso causale. La liquidazione equitativa non può supplire alla mancanza della prova dell’an debeatur, del nesso causale o degli elementi di fatto necessari per la quantificazione; essa può operare solo dopo che l’esistenza del danno risarcibile sia stata dimostrata e quando sia obiettivamente impossibile determinarne con precisione l’ammontare. Le spese sono state compensate.

Norme richiamate

• art. 30, comma 1, c.p.a.

  può essere chiesta la condanna al risarcimento del danno ingiusto derivante dall'illegittimo esercizio dell'attività amministrativa

  La domanda è stata ricondotta al risarcimento del danno derivante dall’illegittimo esercizio del potere amministrativo.

• art. 7, comma 4, c.p.a.

  Il risarcimento per lesione di interessi legittimi presuppone la lesione sostanziale di un bene della vita.

• art. 102 TFUE

  La precedente controversia riguardava l’accertamento di un abuso di posizione dominante; il provvedimento sanzionatorio fondato su tale disposizione è stato annullato per carenze istruttorie e valutative.

• art. 2043 c.c.

  La responsabilità della pubblica amministrazione per lesione di interessi legittimi ha natura aquiliana e richiede la prova del danno ingiusto, del nesso causale e dell’elemento soggettivo del dolo o della colpa.

• art. 2697 c.c.

  Grava sul ricorrente l’onere di provare tutti gli elementi costitutivi della domanda risarcitoria, inclusi danno, ammontare, ingiustizia, nesso causale e dolo o colpa.

• art. 64, comma 1, c.p.a.

  Nel giudizio risarcitorio trova applicazione il principio dell’onere della prova, senza che il giudice possa sostituirsi alla parte onerata.

• artt. 1223 e 1227 c.c.

  Le conseguenze risarcibili sono limitate ai pregiudizi immediati e diretti e a quelli non evitabili con l’ordinaria diligenza del danneggiato.

• artt. 1226 e 2056 c.c.

  La liquidazione equitativa è possibile soltanto dopo la prova dell’esistenza del danno risarcibile e quando sia obiettivamente impossibile o particolarmente difficile determinarne con precisione l’ammontare; non può sostituire la prova del danno o del nesso causale.

• art. 21 del decreto-legge n. 76/2020

  la prova del dolo richiede la dimostrazione della volontà dell'evento dannoso

  La disposizione è stata richiamata quale elemento del contesto normativo volto a evitare una responsabilità automatica per l’esercizio di funzioni pubbliche complesse, pur riconoscendosi la differenza strutturale rispetto alla responsabilità aquiliana azionata nel giudizio.

Massime di principio

• L’annullamento giurisdizionale di un provvedimento amministrativo non determina automaticamente il diritto al risarcimento del danno: il ricorrente deve provare anche la lesione di un bene della vita, il danno ingiusto, il nesso causale e l’elemento soggettivo della responsabilità amministrativa.
• La responsabilità della pubblica amministrazione per illegittimo esercizio del potere amministrativo ha natura aquiliana e non contrattuale o da contatto sociale qualificato; spetta al danneggiato provare tutti gli elementi costitutivi dell’illecito ai sensi dell’art. 2043 c.c.
• La complessità tecnica e valutativa del procedimento, la novità della questione e l’esistenza di alternative interpretative ragionevoli possono escludere la colpa dell’amministrazione, anche quando il provvedimento sia stato annullato per difetto di istruttoria o erronea valutazione.
• Il difetto di istruttoria accertato nel giudizio di annullamento non equivale necessariamente a una condotta colposa risarcibile, soprattutto quando l’amministrazione abbia acquisito e considerato le osservazioni difensive, ma le abbia valutate in modo poi ritenuto illegittimo.
• La liquidazione equitativa del danno presuppone la prova dell’esistenza del danno risarcibile e del nesso causale; essa serve soltanto a superare difficoltà di quantificazione e non può supplire alla mancata prova dell’an debeatur, del nesso eziologico o degli elementi fattuali utili alla stima.

Come è indicizzato