Parere n. 860/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 1

Esito

La questione giuridica

La ricorrente ha impugnato la delibera con cui l’ASL ha determinato gli importi del fatturato 2020 non liquidati, o liquidati in misura ridotta, per effetto del superamento del budget di spesa della branca odontoiatrica e dell’applicazione della regressione tariffaria unica. Ha dedotto il difetto di motivazione nella determinazione degli importi, la violazione del legittimo affidamento derivante dall’avvenuta liquidazione, anche a saldo, di numerose fatture, la violazione degli obblighi contrattuali di comunicazione preventiva sull’andamento della spesa e sull’esaurimento del plafond, nonché l’illegittimità dell’omessa remunerazione integrale delle prestazioni, sostenendo che la regressione avrebbe potuto comportare soltanto una remunerazione ridotta. Prima di esaminare tali censure, la Sezione ha rilevato la necessità di chiarire se l’impugnazione della delibera di definizione della regressione tariffaria appartenga alla giurisdizione amministrativa o a quella ordinaria, nonché di verificare l’eventuale presenza di controinteressati e la ricevibilità o ammissibilità del ricorso.

Il parere

Il parere non definisce il ricorso nel merito e dispone un supplemento istruttorio. La Sezione richiama l’ordinanza delle Sezioni Unite della Corte di cassazione n. 32259 del 21 novembre 2023, che ha riconosciuto la giurisdizione ordinaria con riferimento a doglianze concernenti modalità e tempi della regressione tariffaria, considerate espressione di attività paritetica e di mere operazioni di calcolo incidenti sul corrispettivo contrattuale. Tuttavia, la Sezione osserva che il caso in esame riguarda direttamente la delibera di definizione della RTU e che la giurisprudenza amministrativa successiva ha assunto posizioni non univoche. Occorre quindi acquisire elementi sul fondamento giuridico della RTU e sui criteri di riparto utilizzati per determinare il contributo della singola struttura al superamento del tetto di spesa. Il Ministero della salute dovrà chiarire se la delibera impugnata sia meramente attuativa di criteri predeterminati, se disponga di margini discrezionali oppure se stabilisca essa stessa i criteri, eventualmente sulla base dell’istruttoria del tavolo tecnico. Dovrà inoltre verificare se un eventuale accoglimento possa comportare l’aumento degli importi posti a carico degli operatori non ricorrenti, al fine di accertare l’esistenza di controinteressati, e dovrà trasmettere le principali delibere regionali sul meccanismo della RTU e chiarire se la delibera impugnata sia stata comunicata o pubblicata. La relazione integrativa dovrà essere depositata entro novanta giorni, previa interlocuzione con le altre parti, cui dovrà essere assegnato un termine non inferiore a dieci giorni per osservazioni e controdeduzioni. La trattazione è rinviata a una successiva adunanza.

Osservazioni

Norme richiamate

• d.P.R. 1199/1971

  Il ricorso straordinario è il rimedio nel cui ambito è stato richiesto il parere della Sezione; il procedimento è sospeso per lo svolgimento degli incombenti istruttori.

• Ordinanza delle Sezioni Unite della Corte di cassazione n. 32259 del 21 novembre 2023

  “si tratta […] di doglianze tutte vertenti sulle modalità e i tempi con cui è stata disposta la regressione tariffaria […] l’Asl non agisce (più) nell’esercizio dei propri poteri autoritativi, ma compie atti paritetici che, iure privatorum, vanno ad incidere sull’entità del corrispettivo spettante al Centro”

  Le Sezioni Unite hanno riconosciuto la giurisdizione ordinaria quando le censure riguardano soltanto modalità e tempi della regressione o profili patrimoniali del rapporto contrattuale, senza contestare i provvedimenti a monte che hanno stabilito la regressione e i relativi criteri.

• Delibera della Giunta regionale della Campania n. 2451 del 1° agosto 2003

  È indicata nella delibera impugnata come uno degli atti regionali che hanno introdotto il meccanismo della regressione tariffaria unica; la Sezione ne richiede l’acquisizione per verificare il fondamento e la struttura della RTU.

• Delibere della Giunta regionale della Campania sul meccanismo della RTU

  La Sezione richiede l’acquisizione delle delibere regionali che definiscono in generale il meccanismo della RTU applicato nel caso concreto, per individuare la fonte dei criteri di riparto e la natura dell’attività svolta dall’ASL.

Massime di principio

• La qualificazione della controversia sulla regressione tariffaria dipende dal contenuto effettivo delle censure e dell’atto impugnato: la contestazione di sole modalità, tempi o operazioni di calcolo del corrispettivo può appartenere alla giurisdizione ordinaria, mentre la contestazione della determinazione autoritativa dei criteri di regressione può richiedere la verifica della giurisdizione amministrativa.
• Per stabilire se una delibera di definizione della regressione tariffaria sia esercizio di potere amministrativo o attività paritetica, occorre individuare la fonte dei criteri applicati e verificare se l’atto si limiti a eseguirli oppure introduca valutazioni discrezionali o criteri propri.
• Quando l’eventuale accoglimento del ricorso può modificare in aumento gli importi posti a carico di altri operatori appartenenti alla medesima categoria, il giudice deve verificare la possibile esistenza di controinteressati e la necessità della loro partecipazione al procedimento o al giudizio.
• Nel ricorso straordinario, prima di decidere una questione di giurisdizione o di ricevibilità non adeguatamente istruita, il Consiglio di Stato può disporre l’acquisizione di una relazione integrativa, assicurando alle parti la possibilità di presentare osservazioni e controdeduzioni.

Come è indicizzato