Sentenza n. 1966/2026 - Catania, Sezione 4

Esito

La controversia

La società ricorrente, aggiudicataria il 3 ottobre 2023 di una procedura negoziata per il servizio di pulizia programmata delle caditoie, griglie di scolo e tombini delle acque bianche, ha impugnato il silenzio serbato da AMAM sull'obbligo di concludere la fase di affidamento mediante la stipulazione del contratto. Il servizio era stato consegnato in via d'urgenza il 16 novembre 2023, espressamente nelle more della stipula, ed era stato eseguito dalla società; AMAM aveva inoltre emesso un certificato di pagamento attestante un credito di euro 304.800,00 oltre IVA. Nonostante i solleciti e la diffida del 24 marzo 2025, la stazione appaltante non aveva né stipulato il contratto né fornito una determinazione conclusiva. La ricorrente ha dedotto la violazione dell'art. 18 del d.lgs. n. 36/2023 e dei principi di buona fede e correttezza, nonché la sussistenza di un interesse concreto e attuale ad agire, anche in ragione delle difficoltà incontrate nel procedimento monitorio civile per l'assenza del contratto scritto. Ha chiesto l'accertamento dell'illegittimità del silenzio, la condanna alla stipulazione del contratto entro un termine e la nomina di un commissario ad acta.

La decisione

Il ricorso è stato accolto nei limiti precisati dal giudice. Il TAR ha ritenuto ammissibile l'azione ex artt. 31 e 117 c.p.a. e ha affermato la giurisdizione amministrativa sulle controversie relative alla fase compresa tra aggiudicazione e stipulazione, ancora caratterizzata dall'esercizio di potestà pubblicistiche. Ha riconosciuto l'esistenza dell'obbligo di provvedere, considerando l'intervenuta aggiudicazione, la consegna e l'esecuzione del servizio, la certificazione del credito, la previsione della stipula entro sessanta giorni e la diffida rimasta senza risposta. La consegna in via d'urgenza non sostituiva la stipulazione, essendo stata disposta espressamente nelle more della stessa. Il TAR ha tuttavia escluso che l'aggiudicatario possa ottenere, tramite l'azione avverso il silenzio, la condanna coattiva alla stipulazione del contratto: l'aggiudicazione non consuma il potere amministrativo e l'amministrazione può ancora decidere di non stipulare per ragioni di interesse pubblico, purché le esponga e le motivi. AMAM è stata quindi condannata ad adottare entro sessanta giorni una determinazione espressa e definitiva sulla stipulazione, invitando l'impresa alla sottoscrizione oppure motivando puntualmente l'eventuale decisione negativa. È stato nominato, per l'ulteriore inerzia, il Segretario Generale del Comune di Messina quale commissario ad acta, con facoltà di delega, per i successivi sessanta giorni. AMAM è stata condannata alle spese di lite, liquidate in euro 2.000,00 oltre accessori e rimborso del contributo unificato; le spese nei confronti del Comune di Messina sono state compensate.

Norme richiamate

• art. 18, comma 5, d.lgs. 36/2023

  Se la stipula del contratto non avviene nel termine per fatto della stazione appaltante o dell’ente concedente, l’aggiudicatario può farne constatare il silenzio inadempimento o, in alternativa, può sciogliersi da ogni vincolo mediante atto notificato

  La disposizione riconosce all'aggiudicatario la possibilità di reagire al mancato perfezionamento della stipulazione mediante l'azione avverso il silenzio, ma non attribuisce un diritto soggettivo alla stipulazione coattiva; impone invece alla stazione appaltante di assumere una determinazione espressa e definitiva sulla sorte del contratto.

• art. 31 c.p.a.

  Costituisce, insieme all'art. 117 c.p.a., la base processuale dell'azione contro il silenzio-inadempimento; il giudice può accertare l'illegittimità dell'inerzia e ordinare all'amministrazione di provvedere, nei limiti in cui residui discrezionalità amministrativa.

• art. 117 c.p.a.

  Disciplina il rito e i poteri del giudice nell'azione avverso il silenzio, consentendo l'ordine di adottare una determinazione espressa entro un termine e la nomina di un commissario ad acta in caso di ulteriore inerzia.

• art. 2932 c.c.

  È richiamato per escludere che l'azione avverso il silenzio possa trasformarsi in una pronuncia sostitutiva del consenso negoziale dell'amministrazione e in una condanna giudiziale alla stipulazione del contratto.

Massime di principio

• Nella fase compresa tra l'aggiudicazione e la stipulazione del contratto pubblico permangono potestà pubblicistiche; la controversia sull'inerzia della stazione appaltante appartiene quindi alla giurisdizione amministrativa e la posizione dell'aggiudicatario ha consistenza di interesse legittimo pretensivo.
• L'art. 18, comma 5, del d.lgs. 36/2023, letto con gli artt. 31 e 117 c.p.a., consente all'aggiudicatario di far accertare il silenzio-inadempimento della stazione appaltante quando la stipulazione non avvenga per fatto di quest'ultima.
• L'azione contro il silenzio successiva all'aggiudicazione non consente di ottenere direttamente la stipulazione coattiva del contratto: il giudice può ordinare alla stazione appaltante di adottare una determinazione espressa e definitiva sulla stipula, senza sostituirsi alla sua volontà negoziale.
• L'aggiudicazione non consuma il potere amministrativo e non esclude che, prima della stipulazione, la stazione appaltante possa decidere di non stipulare per ragioni di interesse pubblico, purché la decisione sia espressa e puntualmente motivata.
• La consegna del servizio in via d'urgenza, se disposta nelle more della stipulazione, ha funzione anticipatoria e non sostitutiva del contratto; essa non esonera la stazione appaltante dall'obbligo di concludere la fase procedimentale con una determinazione sulla stipula.
• In caso di persistente inerzia successiva all'ordine giudiziale di provvedere, il giudice può nominare sin dalla sentenza un commissario ad acta, fissando un ulteriore termine per l'esecuzione sostitutiva a spese dell'amministrazione inadempiente.

Come è indicizzato