Sentenza n. 2342/2026 - Napoli, Sezione 1

Esito

La controversia

La ricorrente, prima classificata e sottoposta alla verifica dell’anomalia dell’offerta, ha impugnato la revoca della gara, deducendo l’insussistenza delle carenze progettuali e delle incongruenze tra gli atti di gara poste dal Comune a fondamento del provvedimento, nonché l’inadeguatezza della motivazione sull’interesse pubblico. Ha sostenuto che gli elementi richiesti dagli artt. 55 e 56 del d.P.R. n. 285/1990 fossero già contenuti nel Piano Regolatore Cimiteriale e nella relazione generale del progetto esecutivo; ha contestato inoltre la natura precettiva degli obblighi derivanti dall’art. 10, comma 3, della l.r. n. 12/2001. Ha dedotto anche la responsabilità precontrattuale del Comune per avere protratto la procedura per un anno e sette mesi, richiesto la giustificazione dell’offerta anomala e poi revocato la gara per criticità già conoscibili, chiedendo il rimborso delle spese di partecipazione e il risarcimento della perdita di occasioni alternative di guadagno. Il Comune ha eccepito la carenza di interesse, sostenendo nel merito la legittimità della revoca. La ricorrente ha inoltre eccepito tardivamente la produzione di una nota comunale, depositata oltre il termine dimidiato previsto per il rito appalti.

La decisione

Il TAR ha preliminarmente stralciato dal fascicolo la nota comunale depositata oltre il termine di venti giorni liberi prima dell’udienza. Ha poi respinto l’eccezione di carenza di interesse, riconoscendo alla prima classificata, anche se la gara non era ancora giunta all’aggiudicazione e la verifica dell’anomalia era in corso, un interesse qualificato al prosieguo della procedura. Nel merito ha respinto la domanda di annullamento. Ha ritenuto legittimamente motivata la revoca dall’esigenza di evitare contenziosi derivanti dalle carenze del progetto esecutivo e dalle incongruenze degli atti di gara. Gli studi tecnico e tecnico-sanitario prescritti dagli artt. 55 e 56 del d.P.R. n. 285/1990 non possono essere sostituiti dal Piano Regolatore Cimiteriale o dalla relazione generale del progetto, poiché il piano opera sul livello della programmazione generale, mentre gli studi devono riferirsi specificamente all’area concreta dell’ampliamento. Ha inoltre qualificato come precettivo l’art. 10, comma 3, della l.r. n. 12/2001, ritenendo sussistente la carenza relativa agli spazi per cittadini di diversa cultura funeraria. Ha reputato idonee a giustificare la revoca anche le discordanze tra capitolato, disciplinare e quadro economico, relative alla normativa applicabile, agli importi dei lavori e della manodopera e alle categorie OG1 e OG11. Trattandosi di atto plurimotivato, la legittimità anche di una sola ragione sarebbe stata sufficiente a sorreggerlo; pertanto non ha esaminato la censura relativa alla verifica e validazione della progettazione. Ha invece accolto parzialmente la domanda risarcitoria, riconoscendo la responsabilità precontrattuale del Comune per la violazione dei doveri di correttezza e buona fede, considerato il ritardo nella rilevazione e rimozione di criticità già conoscibili e il protrarsi della procedura senza adeguate comunicazioni. Ha liquidato soltanto € 245,00, pari al contributo ANAC e al costo della polizza provvisoria, quali spese provate costituenti interesse negativo. Ha respinto le ulteriori voci, comprese le occasioni alternative di guadagno, per difetto di prova del danno e del nesso causale. Ha compensato le spese di lite e posto a carico del Comune il rimborso del contributo unificato.

Norme richiamate

• art. 21-quinquies l. 241/1990

  La revoca della gara è legittima quando sia sorretta da un interesse pubblico attuale, tra cui l’esigenza di evitare contenziosi derivanti da carenze progettuali e incongruenze degli atti di gara.

• art. 73, comma 1, c.p.a.

  La produzione documentale effettuata oltre il termine processuale previsto non può essere utilizzata ai fini della decisione.

• artt. 119, comma 2, e 120, comma 8, c.p.a.

  Nel rito applicabile alle controversie in materia di appalti opera il termine dimidiato per il deposito degli scritti e dei documenti; la produzione oltre tale termine è tardiva.

• art. 55 d.P.R. 285/1990

  I progetti di ampliamento dei cimiteri esistenti e di costruzione dei nuovi devono essere preceduti da uno studio tecnico delle località, specialmente per quanto riguarda l'ubicazione, l'orografia, l'estensione dell'area e la natura fisico-chimica del terreno, la profondità e la direzione della falda idrica e devono essere deliberati dal consiglio comunale.

  Lo studio tecnico deve accompagnare specificamente il progetto di ampliamento e non può essere sostituito dal contenuto generale del Piano Regolatore Cimiteriale o da una relazione illustrativa.

• art. 56 d.P.R. 285/1990

  La relazione tecnico-sanitaria che accompagna i progetti di ampliamento e di costruzione di cimiteri deve illustrare i criteri in base ai quali l'amministrazione comunale ha programmato la distribuzione dei lotti destinati ai diversi tipi di sepoltura.

  La relazione tecnico-sanitaria è uno studio specifico, riferito all’intervento concreto, e deve descrivere area, accessi, parcheggi, viabilità interna, servizi, edifici e impianti.

• art. 10, comma 3, l.r. 12/2001

  Nella costruzione di nuovi cimiteri e nell'ampliamento di quelli esistenti, deve tenersi conto degli spazi da riservare a sepoltura di cittadini di diversa cultura funeraria favorendo l'accorpamento di tali sepolture e la concessione ad Enti, Associazioni ed Organizzazioni autofinanziate che ne curino il buono stato di manutenzione.

  La disposizione ha natura precettiva e impone di considerare nel progetto gli spazi destinati alla sepoltura di cittadini di diversa cultura funeraria.

• art. 40, comma 2, lett. f), allegato I.7, d.lgs. 36/2023

  La disciplina delle categorie dei lavori rileva nella valutazione delle incongruenze tra capitolato e disciplinare; la previsione di una categoria scorporabile sotto la soglia indicata costituisce elemento di criticità dell’atto di gara.

• art. 1, comma 2-bis, l. 241/1990

  I doveri di correttezza e buona fede gravano sulla pubblica amministrazione anche quando il provvedimento finale, quale la revoca, sia legittimo.

• art. 30 c.p.a.

  Il risarcimento richiede la prova dell’evento dannoso, del danno-conseguenza e del nesso causale; in materia precontrattuale la prova deve riguardare le perdite economiche effettivamente subite.

Massime di principio

• Il concorrente collocato al primo posto della graduatoria vanta un interesse concreto e qualificato a impugnare la revoca della gara anche quando la procedura non sia ancora giunta all’aggiudicazione e sia in corso la verifica dell’anomalia dell’offerta.
• Nella progettazione esecutiva dell’ampliamento di un cimitero, lo studio tecnico della località e la relazione tecnico-sanitaria richiesti dagli artt. 55 e 56 del d.P.R. n. 285/1990 devono essere predisposti come studi specifici riferiti all’area e all’intervento concreto; non possono essere sostituiti dal Piano Regolatore Cimiteriale né da una mera relazione generale illustrativa del progetto.
• Il Piano Regolatore Cimiteriale, quale strumento generale e pluriennale di programmazione, non è fungibile con gli studi tecnici e sanitari necessari per la concreta progettazione esecutiva dell’ampliamento cimiteriale.
• L’art. 10, comma 3, della l.r. n. 12/2001 ha natura precettiva e impone che nei progetti di costruzione o ampliamento dei cimiteri siano considerati gli spazi destinati alla sepoltura di cittadini di diversa cultura funeraria.
• In presenza di un provvedimento amministrativo plurimotivato, la legittimità di una sola ragione autonoma e sufficiente è idonea a sorreggere l’atto e rende superfluo l’esame delle censure relative alle ulteriori motivazioni.
• La responsabilità precontrattuale della pubblica amministrazione può sussistere anche in presenza di una revoca legittima, quando il comportamento complessivo dell’amministrazione violi correttezza e buona fede; il risarcimento è limitato al danno provato, normalmente coincidente con le spese inutilmente sostenute per partecipare alla gara, mentre non sono risarcibili occasioni alternative di guadagno meramente ipotetiche e non causalmente dimostrate.

Come è indicizzato