Sentenza n. 6219/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 5

Esito

La controversia

L'impresa ha contestato l'affidamento diretto ad ACI, deducendo l'insussistenza cumulativa delle condizioni che consentono la cooperazione tra amministrazioni aggiudicatrici senza gara ai sensi dell'art. 12, paragrafo 4, della direttiva 2014/24/UE e dell'art. 7, comma 4, del d.lgs. n. 36/2023. Ha denunciato violazione o falsa applicazione della disciplina eurounitaria e nazionale, in particolare dell'art. 51 del d.l. n. 124/2019, dell'art. 15 l. n. 241/1990 e dei principi di concorrenza, economicità, efficacia, imparzialità, parità di trattamento, trasparenza e proporzionalità. Ha inoltre dedotto eccesso di potere per difetto di istruttoria, difetto di motivazione, erroneità dei presupposti e sviamento. In appello ha contestato anche l'applicazione del rito speciale appalti, sostenendo che l'accordo tra amministrazioni non fosse un atto di una procedura di affidamento. Ha chiesto il risarcimento del danno, anche per perdita di chance, e il rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia. ACI e Regione Molise hanno proposto appelli incidentali, riproponendo eccezioni di irricevibilità e inammissibilità del ricorso originario e contestando l'annullamento parziale disposto dal TAR, sulla base dell'art. 51, commi 2-bis e 2-ter, del d.l. n. 124/2019 e della disciplina della cooperazione informatica tra enti.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha ritenuto anzitutto che l'impugnazione non fosse soggetta al rito speciale appalti e al termine di trenta giorni, perché l'atto impugnato era formalmente un accordo di cooperazione tra amministrazioni e non l'esito di una procedura di scelta del contraente. Il ricorso di primo grado è stato quindi dichiarato ricevibile e ammissibile. Nel merito, la Sezione ha accolto l'appello principale e respinto quelli incidentali, riformando integralmente la sentenza del TAR e accogliendo il ricorso originario. Ha rilevato che la cooperazione pubblico-pubblico è sottratta all'evidenza pubblica solo quando ricorrono cumulativamente le condizioni dell'art. 12, paragrafo 4, della direttiva 2014/24/UE: effettiva cooperazione per obiettivi comuni, esclusiva considerazione dell'interesse pubblico e svolgimento sul mercato aperto di meno del 20% delle attività interessate. Nel caso concreto l'accordo attribuiva ad ACI compiti spettanti alla Regione, prevedeva un corrispettivo forfetario annuale di 82.885 euro e non contemplava una corrispondente assunzione di compiti regionali da parte di ACI. Mancava quindi un'effettiva cooperazione paritetica e l'accordo costituiva, nella sostanza, acquisizione onerosa di prestazioni. La pronuncia della Corte di giustizia del 3 febbraio 2026, causa C-316/25, ha confermato che l'art. 12, paragrafo 4, osta all'affidamento diretto dei servizi relativi alla gestione dell'archivio regionale della tassa automobilistica a un ente pubblico non economico gestore dell'archivio nazionale, quando l'operazione consiste esclusivamente nell'acquisizione di una prestazione a fronte di corrispettivo. L'art. 51, commi 2-bis e 2-ter, del d.l. n. 124/2019 non attribuisce ad ACI la funzione pubblica di gestione della tassa automobilistica né consente di derogare ai presupposti eurounitari della cooperazione. La Sezione ha inoltre riconosciuto la fondatezza della domanda risarcitoria per equivalente, limitatamente alla perdita di chance derivante dall'esecuzione dell'affidamento diretto illegittimo, demandando alla Regione la formulazione di una proposta risarcitoria ai sensi dell'art. 34, comma 4, c.p.a., sulla base dell'entità della chance, dell'utile ricavabile, del corrispettivo fisso e degli eventuali corrispettivi a misura, con rivalutazione e interessi. Le spese del doppio grado sono state integralmente compensate.

Norme richiamate

• art. 12, paragrafo 4, direttiva 2014/24/UE

  Un accordo concluso esclusivamente tra due o più amministrazioni aggiudicatrici non rientra nell'ambito di applicazione della presente direttiva quando sono soddisfatte cumulativamente le condizioni relative alla cooperazione per obiettivi comuni, all'esclusiva considerazione dell'interesse pubblico e allo svolgimento sul mercato aperto di meno del 20 per cento delle attività interessate dalla cooperazione.

  La cooperazione tra amministrazioni è sottratta alla gara soltanto se ricorrono cumulativamente tutte le condizioni previste dalla norma. Non è sufficiente la natura pubblica dei soggetti né la destinazione pubblicistica dei ricavi: quando l'operazione consiste nell'acquisizione onerosa di prestazioni nell'interesse esclusivo dell'ente affidante manca la cooperazione effettiva.

• art. 7, comma 4, d.lgs. 36/2023

  La cooperazione tra stazioni appaltanti o enti concedenti volta al perseguimento di obiettivi di interesse comune non rientra nell'ambito di applicazione del codice.

  La disposizione recepisce il modello eurounitario della cooperazione pubblico-pubblico, che è distinto dall'affidamento di un contratto e resta escluso dal codice solo quando ne ricorrono i presupposti sostanziali.

• art. 51, commi 2-bis e 2-ter, d.l. 124/2019, convertito dalla l. 157/2019

  Le regioni ... continuano a gestire i propri archivi delle tasse automobilistiche, anche mediante la cooperazione, regolata da apposito disciplinare, del soggetto gestore del pubblico registro automobilistico.

  La norma consente la cooperazione del gestore del PRA per la tenuta degli archivi regionali e l'integrazione dei dati, ma non attribuisce ad ACI autonome funzioni pubbliche di gestione della tassa automobilistica né autorizza affidamenti diretti incompatibili con l'art. 12, paragrafo 4, della direttiva 2014/24/UE.

• art. 17, comma 10, l. 449/1997

  L'attività di controllo e riscossione delle tasse automobilistiche può essere affidata a terzi mediante procedure ad evidenza pubblica.

  La gestione regionale della tassa automobilistica costituisce esercizio di funzione pubblica regionale; l'eventuale affidamento a terzi deve avvenire mediante procedura ad evidenza pubblica.

• art. 15 l. 241/1990

  La conclusione di accordi tra amministrazioni può costituire esercizio consensuale di funzioni pubbliche, ma non può essere utilizzata per eludere la disciplina dell'evidenza pubblica quando manca una reale cooperazione istituzionale.

• artt. 119 e 120 c.p.a.

  Il rito speciale appalti e il termine abbreviato di trenta giorni riguardano gli atti delle procedure di affidamento e concessione disciplinate dal codice dei contratti pubblici; non si applicano all'impugnazione di un accordo di cooperazione tra amministrazioni non riconducibile a una procedura di scelta del contraente.

• art. 34, comma 4, c.p.a.

  Quando è riconosciuta la fondatezza della pretesa risarcitoria ma occorre una successiva quantificazione, il giudice può imporre all'amministrazione di formulare una proposta risarcitoria secondo i criteri indicati nella sentenza.

Massime di principio

• Un accordo tra amministrazioni aggiudicatrici è sottratto alla disciplina dell'evidenza pubblica solo se ricorrono cumulativamente: una cooperazione effettiva per obiettivi comuni, l'esclusivo perseguimento di interessi pubblici e lo svolgimento sul mercato aperto di meno del 20 per cento delle attività interessate.
• La mera natura pubblica dei soggetti coinvolti, la destinazione pubblicistica dei ricavi o la convenienza economica dell'affidamento diretto non dimostrano l'esistenza di una cooperazione pubblico-pubblico. La previsione di un corrispettivo per prestazioni rese nell'interesse esclusivo dell'ente affidante è indice della natura contrattuale onerosa dell'operazione.
• La disciplina nazionale che consente la cooperazione del gestore del pubblico registro automobilistico per la tenuta degli archivi regionali delle tasse automobilistiche non attribuisce a tale soggetto la titolarità delle funzioni pubbliche di gestione, riscossione e accertamento della tassa e non consente affidamenti diretti incompatibili con il diritto dell'Unione.
• L'impugnazione di un accordo di cooperazione tra amministrazioni, non adottato all'esito di una procedura di scelta del contraente, non è soggetta al rito speciale appalti né al termine di trenta giorni previsto dagli artt. 119 e 120 c.p.a.
• L'affidamento diretto illegittimo già eseguito può fondare il risarcimento per perdita di chance dell'operatore economico che avrebbe potuto partecipare alla gara, poiché le norme sull'evidenza pubblica tutelano anche la possibilità individuale di concorrere all'aggiudicazione.
• Nella quantificazione del danno da perdita di chance per affidamento diretto illegittimo occorre considerare l'entità della chance desumibile dal mercato e da procedure analoghe, l'utile ricavabile dalla gestione effettiva del servizio, il corrispettivo fisso e gli eventuali corrispettivi a misura, oltre a rivalutazione e interessi.

Come è indicizzato