Sentenza n. 11719/2026 - Roma, Sezione 5T

Esito

La controversia

L’ente ha impugnato la nota ministeriale che lo invitava a indire nuove elezioni, la successiva diffida e, con il terzo ricorso per motivi aggiunti, il decreto interministeriale di nomina di un commissario straordinario con il compito di rinnovare gli organi statutari. Il ricorrente ha dedotto, tra l’altro, l’assenza di potere ministeriale di intervenire sulla procedura elettorale, l’abnormità e sproporzione del commissariamento, la violazione dei limiti della vigilanza prevista dal d.lgs. n. 509/1994, l’assenza di una base normativa per l’ispezione e la verifica amministrativa, difetto di istruttoria, travisamento dei fatti, violazione delle garanzie partecipative, incompetenza del Sottosegretario firmatario, conflitto di interessi del dirigente coinvolto nella fase istruttoria e carenza dei presupposti di fatto. In particolare, l’ente ha contestato le valutazioni ministeriali sulle esclusioni di candidati per irregolarità contributive o per la precedente partecipazione a organi dell’ente, i malfunzionamenti della piattaforma telematica di voto e gli accessi mediante utenze impersonali. Ha inoltre sostenuto che le segnalazioni ricevute dal Ministero non fossero sufficientemente attendibili, che le irregolarità avrebbero dovuto essere accertate dalla magistratura ordinaria o dagli organi interni dell’ente e che il concerto del Ministero dell’economia e delle finanze fosse meramente formale. I Ministeri hanno eccepito il difetto di interesse rispetto alla nota e alla diffida, ritenute prive di autonoma lesività, e hanno difeso la legittimità del potere di vigilanza e commissariamento.

La decisione

Il TAR ha dichiarato inammissibili per difetto di interesse il ricorso introduttivo e il primo e secondo ricorso per motivi aggiunti. La nota del Sottosegretario è stata qualificata come mero atto di moral suasion, privo di vincolatività e di autonoma capacità lesiva. La successiva diffida, benché formulata in termini perentori, non era prevista dalla disciplina applicabile e non produceva conseguenze giuridiche necessitate in caso di inosservanza; non costituiva quindi il presupposto necessario di un procedimento sanzionatorio o di un ulteriore atto lesivo. Il terzo ricorso per motivi aggiunti è stato esaminato nel merito e respinto. Il TAR ha ritenuto che l’art. 2, comma 6, d.lgs. n. 509/1994 attribuisca ai Ministeri il potere di nominare un commissario straordinario quando gli organi dell’ente siano responsabili di gravi violazioni di legge afferenti alla corretta gestione. La nozione di corretta gestione è ampia e comprende anche l’organizzazione e il procedimento elettorale, in quanto essi costituiscono momenti essenziali dell’autorganizzazione dell’ente e della legittimazione degli organi di amministrazione e rappresentanza. Il potere di commissariamento è distinto dal controllo ex ante esercitato mediante l’approvazione del regolamento elettorale e può essere esercitato anche per violazioni accertate direttamente dall’autorità vigilante, senza necessità di un previo accertamento giudiziale. Il commissariamento limitato al rinnovo elettorale è stato ritenuto proporzionato, poiché costituisce una misura meno invasiva rispetto allo scioglimento degli organi in carica. È stata esclusa l’illegittimità del concerto ministeriale, non essendo necessario un apporto valutativo del MEF di identica intensità rispetto a quello del Ministero del lavoro quando il provvedimento riguarda principalmente la regolarità della gestione e del procedimento elettorale, anziché l’equilibrio economico-finanziario. Il difetto di istruttoria è stato respinto: le esclusioni di candidati, le anomalie della piattaforma e gli accessi mediante utenze impersonali risultavano da fatti acquisiti e da un’attività istruttoria articolata, svolta mediante scambio di documenti, accessi e verifiche. Il TAR ha però ritenuto non rilevanti, ai fini della legittimità del commissariamento, il rifiuto dell’ente di conformarsi alla diffida, non essendo la diffida coercibile ai sensi dell’art. 21-ter l. n. 241/1990, e il mero avviso di conclusione delle indagini preliminari relativo a fatti diversi, in assenza di una specifica valutazione indiziaria dell’amministrazione. Le ulteriori censure sono state respinte: la possibile incompetenza del Sottosegretario non incideva sul decreto finale, che non si fondava sull’inottemperanza all’invito; la domanda risarcitoria proposta contro un dirigente per attività svolte nell’esercizio delle sue funzioni non dimostrava, da sola, un conflitto di interessi; le garanzie partecipative risultavano rispettate attraverso il contraddittorio e la collaborazione dell’ente. Le spese sono state compensate per la novità delle questioni.

Norme richiamate

• art. 1, comma 3, d.lgs. n. 509/1994

  continuano a svolgere le attività previdenziali e assistenziali […] a favore delle categorie di lavoratori e professionisti per le quali sono stati originariamente istituiti, ferma restando la obbligatorietà della iscrizione e della contribuzione

  Gli enti previdenziali privatizzati conservano la funzione pubblicistica previdenziale e assistenziale, nonostante la trasformazione in soggetti di diritto privato.

• art. 2, comma 1, d.lgs. n. 509/1994

  hanno autonomia gestionale, organizzativa e contabile […] nei limiti fissati dalle disposizioni del […] decreto in relazione alla natura pubblica dell’attività svolta

  L’autonomia degli enti privatizzati è riconosciuta entro i limiti derivanti dalla natura pubblica dell’attività esercitata.

• art. 2, comma 4, d.lgs. n. 509/1994

  In caso di disavanzo economico-finanziario […] si provvede alla nomina di un commissario straordinario, il quale adotta i provvedimenti necessari per il riequilibrio della gestione

  Prevede una distinta fattispecie di commissariamento collegata al disavanzo economico-finanziario.

• art. 2, comma 5, d.lgs. n. 509/1994

  in caso di persistenza dello stato di disavanzo economico e finanziario dopo tre anni dalla nomina del commissario […] è nominato un commissario liquidatore

  Prevede la distinta ipotesi del commissariamento liquidatorio in caso di persistente squilibrio e impossibilità di riequilibrio.

• art. 2, comma 6, d.lgs. n. 509/1994

  Nel caso in cui gli organi di amministrazione e di rappresentanza si rendessero responsabili di gravi violazioni di legge afferenti la corretta gestione dell'associazione o della fondazione, il Ministro […] nomina un commissario straordinario con il compito di salvaguardare la corretta gestione dell'ente e, entro sei mesi dalla sua nomina, avvia e conclude la procedura per rieleggere gli amministratori dell'ente stesso

  Attribuisce un autonomo potere di commissariamento per gravi violazioni di legge relative alla corretta gestione; la nozione comprende anche l’organizzazione e il procedimento elettorale e consente al commissario di avviare e concludere il rinnovo degli organi.

• art. 3, comma 1, d.lgs. n. 509/1994

  Attribuisce ai Ministeri competenti una vigilanza generale sugli enti privatizzati, senza limitarla ai soli profili economico-finanziari o alle materie espressamente indicate nei commi successivi.

• art. 3, comma 2, d.lgs. n. 509/1994

  Disciplina il controllo ex ante, comprendente l’approvazione di statuti, regolamenti e altri atti previsti dagli ordinamenti degli enti; tale controllo non esclude il successivo controllo sulla concreta gestione.

• art. 3, comma 3, d.lgs. n. 509/1994

  Consente ai Ministeri di formulare motivati rilievi su bilanci, investimenti e delibere contenenti criteri direttivi generali; il controllo ex ante non rende immuni da controllo successivo le condotte degli organi dell’ente.

• art. 21-ter l. n. 241/1990

  nei casi e con le modalità stabilite dalla legge

  L’esecutorietà coattiva del provvedimento amministrativo richiede una specifica previsione legislativa; nel caso esaminato la diffida ministeriale non era coercibile e il suo mancato rispetto non costituiva una violazione di legge.

• art. 25 c.c.

  Il potere di vigilanza sulle fondazioni attribuisce rilievo anche alle violazioni dello statuto o dello scopo dell’ente, confermando l’ampiezza della nozione di regola rilevante per la corretta gestione.

• art. 1372 c.c.

  Le regole autonomamente adottate dall’ente possono avere efficacia vincolante per gli iscritti; la loro violazione può rilevare, insieme alla violazione di norme eteronome, ai fini del commissariamento per gravi violazioni della corretta gestione.

• art. 5, comma 3, lett. f), Statuto dell’ente

  La disciplina statutaria rilevava in relazione alle esclusioni per irregolarità contributiva e alla possibilità di regolarizzazione.

• art. 4, comma 1, lett. f), Regolamento elettorale dell’ente

  La disciplina regolamentare rilevava in relazione ai requisiti di regolarità contributiva dei candidati e alla possibilità di regolarizzare la posizione.

• art. 5, comma 3, lett. b), Statuto dell’ente

  Non consentiva di equiparare la precedente partecipazione a organi dell’ente sottoposti a commissariamento alle procedure concorsuali ostative previste dalla disciplina elettorale.

• art. 4, comma 1, lett. b), Regolamento elettorale dell’ente

  La causa di esclusione prevista per precedenti funzioni presso soggetti sottoposti a procedure concorsuali non comprendeva la nomina di un commissario straordinario ai sensi dell’art. 2, comma 6, d.lgs. n. 509/1994.

Massime di principio

• Per gli enti previdenziali privatizzati che continuano a svolgere attività previdenziali e assistenziali di natura pubblicistica, la vigilanza ministeriale prevista dal d.lgs. n. 509/1994 ha vocazione generale e può riguardare il complesso delle attività dell’ente, non soltanto la gestione delle risorse previdenziali o gli equilibri economico-finanziari.
• L’art. 2, comma 6, d.lgs. n. 509/1994 attribuisce ai Ministeri competenti un autonomo potere di nominare un commissario straordinario quando gli organi di amministrazione e rappresentanza siano responsabili di gravi violazioni di legge afferenti alla corretta gestione dell’ente; tale potere non richiede che le violazioni siano state previamente accertate dalla magistratura o da altri organi di controllo.
• La nozione di corretta gestione prevista dall’art. 2, comma 6, d.lgs. n. 509/1994 comprende anche le regole statutarie e regolamentari autonomamente adottate dall’ente e si estende al procedimento elettorale, quale momento essenziale dell’autorganizzazione e della legittimazione degli organi di amministrazione e rappresentanza.
• L’approvazione ministeriale del regolamento elettorale costituisce un controllo ex ante e non esclude il successivo controllo ex post sulle modalità concrete di svolgimento delle elezioni; l’approvazione del regolamento non rende quindi immuni da commissariamento eventuali gravi violazioni commesse nella sua applicazione.
• La nomina di un commissario limitata all’indizione e allo svolgimento di nuove elezioni può rispettare il principio di proporzionalità quando le irregolarità riguardano soltanto la tornata elettorale: essa costituisce una misura meno invasiva rispetto allo scioglimento immediato degli organi in carica.
• Una nota di moral suasion e una diffida amministrativa non sono autonomamente impugnabili per difetto di interesse quando non producono effetti vincolanti, non determinano conseguenze giuridiche necessitate in caso di inosservanza e non costituiscono il presupposto necessario di un successivo procedimento sanzionatorio o lesivo.

Come è indicizzato