Sentenza del 18/04/2024 n. 60 - Corte Costituzionale

Esito

La controversia

La società proprietaria aveva chiesto il rimborso dell'IMU versata per gli anni 2013 e 2014 su un immobile occupato abusivamente da terzi dal dicembre 2012. Aveva denunciato penalmente l'occupazione e intrapreso iniziative per prevenirla, ma il sequestro preventivo disposto nel 2013 non fu eseguito per ragioni di ordine pubblico e la società non riuscì a recuperare il possesso. Il diniego al rimborso si fondava sulla disciplina vigente ratione temporis (art. 9 comma 1 d.lgs. 14/3/2011 n.23 e art.13 comma 2 d.l. 6/12/2011 n.201) che individua come soggetto passivo il proprietario in base al titolo e al possesso; la questione rimessa alla Corte Costituzionale riguarda la legittimità costituzionale dell'art. 9, comma 1 nella parte in cui non prevede l'esenzione dall'IMU per immobili occupati abusivamente e non liberabili nonostante denuncia o azione penale, per presunta violazione degli artt. 3, 53 e 42 Cost. e dell'art. 1 Protocollo addizionale CEDU.

La decisione

La Corte costituzionale, con decisione del 5 marzo 2024, ha dichiarato l'illegittimità costituzionale dell'art. 9, comma 1, del d.lgs. 14 marzo 2011, n. 23 (nella formulazione applicabile ratione temporis alle annualità contestate), nella parte in cui non prevede l'esenzione dall'IMU per gli immobili non utilizzabili né disponibili per i quali sia stata presentata denuncia o iniziata azione giudiziaria penale in relazione all'occupazione abusiva. La Corte ha ritenuto fondati i profili di violazione degli artt. 3 e 53 Cost.: è irragionevole e contraria al principio di capacità contributiva tassare il proprietario privato che, pur avendo denunciato tempestivamente l'occupazione e diligentemente agito, sia stato privato della disponibilità materiale dell'immobile a causa di fattori indipendenti dalla sua volontà e per inerzia o impossibilità di intervento esecutivo da parte delle autorità. La Corte ha richiamato analogie normative (es. disciplina della tassa automobilistica) e il successivo intervento legislativo (art. 1, comma 81, legge n.197/2022) che, a decorrere dal 1° gennaio 2023, ha espressamente previsto l'esenzione per immobili non utilizzabili o non disponibili per i quali sia stata presentata denuncia in relazione agli artt. 614, secondo comma, o 633 c.p. o per la cui occupazione abusiva sia stata presentata denuncia o iniziata azione giudiziaria penale. La dichiarazione di illegittimità è stata estesa al periodo applicabile ratione temporis (in concreto le annualità 2013 e 2014). Data della decisione: 5 marzo 2024.

Norme richiamate

• decreto legislativo 14 marzo 2011, n. 23, art. 9, comma 1

  «1. [s]oggetti passivi dell'imposta municipale propria sono il proprietario di immobili, inclusi i terreni e le aree edificabili, a qualsiasi uso destinati, ivi compresi quelli strumentali o alla cui produzione o scambio è diretta l'attività dell'impresa, ovvero il titolare di diritto reale di usufrutto, uso, abitazione, enfiteusi, superficie sugli stessi. Nel caso di concessione di aree demaniali, soggetto passivo è il concessionario. Per gli immobili, anche da costruire o in corso di costruzione, concessi in locazione finanziaria, soggetto passivo è il locatario a decorrere dalla data della stipula e per tutta la durata del contratto.»

  Nella formulazione ratione temporis applicabile alle annualità in controversia l'art.9 individuava il soggetto passivo essenzialmente con riferimento al titolo (proprietà o altro diritto reale) e al possesso inteso in termini formali; la Corte ha ritenuto che tale lettura, se non contempera l'effettiva disponibilità dell'immobile, contrasta con il principio di capacità contributiva.

• art. 8 d.lgs. n. 23/2011 (richiamato)

  precedente art. 8, comma 2: «[l]'imposta municipale propria ha per presupposto il possesso di immobili»

  Il presupposto impositivo è il possesso, ma la Corte ha sottolineato che ai fini della capacità contributiva il 'possesso' deve tradursi in effettiva disponibilità e capacità di godimento o disposizione del bene.

• art. 13, comma 2, d.l. 6 dicembre 2011, n. 201 (convertito)

  testo applicabile ratione temporis secondo cui "[l]'imposta municipale propria ha per presupposto il possesso di immobili..."

  Disposizione che, nel diritto vivente, veniva interpretata dall'amministrazione come sufficiente il titolo giuridico per imputare l'obbligo tributario; la Corte ha contestato l'irragionevolezza di questa soluzione quando il possessore sia materialmente spogliato del bene non per sua colpa.

• legge 29 dicembre 2022, n. 197, art. 1, comma 81

  «[s]ono esenti dall'imposta, per il periodo dell'anno durante il quale sussistono le condizioni prescritte: [...] g-bis) gli immobili non utilizzabili né disponibili, per i quali sia stata presentata denuncia all'autorità giudiziaria in relazione ai reati di cui agli articoli 614, secondo comma, o 633 del codice penale o per la cui occupazione abusiva sia stata presentata denuncia o iniziata azione giudiziaria penale»

  Intervento legislativo successivo che recepisce il principio ritenuto costituzionalmente necessario dalla Corte: esenzione per il periodo in cui l'immobile è inutilizzabile/indisponibile e è stata presentata denuncia o iniziata azione penale.

• Costituzione, art. 53

  Principio di capacità contributiva: l'imposizione tributaria deve essere correlata a indici concreti di ricchezza; tassare proprietà non effettivamente disponibile contrasta con questo principio.

• Costituzione, art. 3, primo comma

  Principio di uguaglianza e ragionevolezza: trattare in modo uguale situazioni non comparabili (proprietario che ha il possesso vs. proprietario spogliato del possesso per fattori esterni) è irragionevole.

• Costituzione, art. 42, secondo comma

  Tutela della proprietà privata: l'ordinamento non può trarre vantaggio dall'inerzia nel fornire tutela alla proprietà privata.

• Convenzione Europea dei Diritti dell'Uomo, Protocollo aggiuntivo n.1, art. 1

  Tutela della proprietà ex CEDU: la mancata esecuzione di misure tutelari da parte dello Stato può comportare violazioni e lo Stato non può trarre vantaggio da una situazione di illegalità da esso tollerata.

• codice penale, art. 633

  Norma penale sull'occupazione abusiva richiamata come fattispecie che, se denunciata, integra la condizione per l'esenzione secondo i criteri indicati dalla Corte e dalla successiva legge 197/2022.

• decreto-legge 30 dicembre 1982, n. 953, art. 5 (richiamato per analogia)

  previsione secondo cui la perdita del possesso del veicolo per fatto di terzo o indisponibilità annotata comporta la sospensione dell'obbligo di pagamento della tassa automobilistica

  Analogia utilizzata dalla Corte per sostenere che il venir meno della disponibilità materiale del bene può giustificare la sospensione dell'obbligo tributario.

Massime di principio

• Se un immobile è occupato abusivamente e il proprietario ha prontamente denunciato o iniziato azione penale e ha dimostrato di aver adottato misure diligenti per recuperare la disponibilità, la capacità contributiva relativa a quell'immobile è assente per il periodo di effettiva indisponibilità: l'IMU non dovrebbe essere dovuta per quel periodo.
• La documentazione essenziale per ottenere riconoscimento dell'esenzione o rimborso comprende: denuncia penale tempestiva, provvedimenti giudiziari ottenuti (es. sequestro), atti e prove delle iniziative di prevenzione o tutela promosse dal proprietario, e evidenza dell'impossibilità di esecuzione per ragioni dipendenti dall'autorità (es. ordine pubblico).
• L'inerzia o la mancata esecuzione degli interventi da parte delle autorità non può giustificare che l'amministrazione tragga vantaggio fiscale dalla situazione di illegalità: il privato non deve essere penalizzato tramite imposizione quando lo Stato non garantisce effettiva tutela.
• Anche se la norma originaria non prevedeva l'esenzione, l'intervento legislativo successivo (legge n.197/2022) ha recepito la soluzione indicata dalla Corte: per periodi successivi al 1° gennaio 2023 la disciplina prevede espressamente l'esenzione in presenza delle condizioni indicate.
• In pratica giudiziaria: per annualità anteriori all'intervento legislativo, il proprietario può richiedere rimborso o impugnare il diniego sulla base della pronuncia costituzionale (dimostrando i presupposti fattuali e la tempestività della denuncia); per annualità successive al 2023 la normativa pacifica prevede l'esenzione se ricorrono i presupposti.
• Quando si valuta se sussiste il 'possesso' ai fini IMU occorre considerare non solo il titolo formale ma la reale disponibilità del bene: perdita materiale del possesso per fatto di terzi e impossibilità di recupero non imputabile al proprietario può giustificare l'esenzione.