Parere n. 986/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 1

Esito

La questione giuridica

L’Associazione Radio Maria ha impugnato tre atti della Soprintendenza: il provvedimento del 21 agosto 2017, che aveva escluso dal parere favorevole alla ristrutturazione la chiusura a vetri del portico, alcune finestre a tetto e un abbaino a servizio dell’extra corsa dell’ascensore, invitando al ripristino e preannunciando la valutazione del danno; la nota del 23 ottobre 2017 sulle ulteriori proposte di modifica e ripristino; e la nota del 10 novembre 2017 di chiarimento. Il ricorso deduceva: violazione degli artt. 21 e 22 del d.lgs. 42/2004 e contraddittorietà con il decreto di dichiarazione dell’interesse culturale; carenza di motivazione sul diniego relativo alla chiusura a vetri del portico; carenza assoluta di motivazione sulle finestre velux e sull’abbaino; in via subordinata, illegittimità della riserva di quantificazione del danno e genericità della riserva relativa a eventuali danni per opere non ripristinabili o non documentabili. L’Associazione sosteneva che le opere fossero anteriori alla dichiarazione formale del vincolo, autorizzate dal Comune e già considerate nella relazione storico-artistica senza rilievi incompatibili. La Soprintendenza e il Ministero hanno chiesto l’inammissibilità o il rigetto del ricorso, sostenendo che il bene fosse sottoposto a tutela ex lege anteriormente al decreto del 2017, che il procedimento ex art. 12 avesse natura dichiarativa e che le opere prive di autorizzazione della Soprintendenza fossero illegittime.

Il parere

Il Consiglio di Stato ha ritenuto il ricorso in parte infondato e in parte inammissibile. Ha respinto il primo motivo, affermando che Villa Vaccari era soggetta a tutela ex lege già prima del decreto del 27 gennaio 2017 e che il procedimento di verifica dell’interesse culturale ex art. 12 del d.lgs. 42/2004 ha natura dichiarativa, non costitutiva. Il decreto di vincolo non costituiva né sanatoria né autorizzazione implicita delle opere pregresse e la relazione storico-artistica, riferita all’interesse culturale complessivo dell’immobile, non impediva alla Soprintendenza di valutare separatamente la compatibilità delle singole opere ai sensi degli artt. 21 e 160 del Codice. Il titolo edilizio comunale non poteva sostituire l’autorizzazione della Soprintendenza. Il secondo e il terzo motivo sono stati respinti perché gli atti impugnati erano adeguatamente motivati anche per relationem mediante il richiamo al decreto di vincolo e alla relazione storico-artistica, che descrivevano gli elementi architettonici tutelati. La chiusura del portico alterava la natura aperta dello spazio, mentre velux e abbaino incidevano sul disegno dei prospetti e sulla copertura tradizionale. La motivazione era sufficiente anche alla luce delle ulteriori precisazioni della nota del 23 ottobre 2017 e del giudizio tecnico sulla gravità del pregiudizio. Il quarto motivo e la censura sulla genericità della futura quantificazione dei danni sono stati dichiarati inammissibili per difetto di interesse attuale e concreto, poiché gli atti si limitavano a preannunciare l’avvio del procedimento di quantificazione senza adottare una determinazione definitiva, liquidare il danno o ordinare il pagamento.

Osservazioni

Norme richiamate

• art. 11 legge 1° giugno 1939, n. 1089

  le cose appartenenti a persone giuridiche private senza fine di lucro erano sottoposte alla disciplina di tutela dei beni culturali

  La disposizione è richiamata per affermare l’assoggettamento alla tutela del bene già anteriormente alla dichiarazione formale del 2017, in ragione della natura del proprietario e delle caratteristiche dell’immobile.

• art. 10, comma 1, d.lgs. 42/2004

  appartengono alla categoria dei beni culturali le cose immobili appartenenti a persone giuridiche private senza fine di lucro che presentano interesse artistico o storico, purché realizzate da oltre settanta anni

  La norma conferma la sottoposizione ex lege alla tutela di Villa Vaccari prima del decreto dichiarativo del 2017.

• art. 12 d.lgs. 42/2004

  Il procedimento di verifica dell’interesse culturale ha natura meramente dichiarativa e non costituisce il vincolo; l’esito positivo non autorizza né sana le opere eseguite senza il prescritto titolo di tutela.

• art. 21 d.lgs. 42/2004

  Gli interventi su beni culturali richiedono la preventiva autorizzazione della Soprintendenza. Il permesso di costruire o la concessione edilizia comunale non possono sostituire l’autorizzazione culturale.

• art. 22 d.lgs. 42/2004

  È richiamato insieme all’art. 21 quale parametro della censura proposta, ma il Consiglio di Stato esclude la violazione perché le opere erano soggette al distinto regime autorizzatorio di tutela.

• art. 160 d.lgs. 42/2004

  La disposizione costituisce il riferimento per il procedimento ripristinatorio e per la futura quantificazione del danno; il mero preannuncio di tale procedimento non è autonomamente lesivo.

• art. 3 legge 7 agosto 1990, n. 241

  La motivazione degli atti impugnati è ritenuta sufficiente, anche mediante relationem, poiché il decreto di vincolo e la relazione storico-artistica erano individuati, conoscibili e idonei a rendere comprensibile il nesso tra valori tutelati e opere contestate.

• d.P.R. 24 novembre 1971, n. 1199

  Il parere è reso nell’ambito del ricorso straordinario al Presidente della Repubblica; anche in tale sede l’interesse a ricorrere deve essere attuale e concreto.

Massime di principio

• La verifica dell’interesse culturale prevista dall’art. 12 del d.lgs. 42/2004 ha natura dichiarativa e non costitutiva: l’esito positivo accerta la sussistenza dell’interesse culturale, ma non sana né autorizza le opere precedentemente eseguite senza l’autorizzazione prevista dall’art. 21 del Codice.
• La sottoposizione ex lege di un immobile alla tutela dei beni culturali rende irrilevante, ai fini dell’obbligo di autorizzazione della Soprintendenza, la successiva data della dichiarazione formale dell’interesse culturale.
• Il permesso di costruire comunale non surroga l’autorizzazione culturale prevista dall’art. 21 del d.lgs. 42/2004; i due titoli operano su piani distinti e il titolo edilizio non esclude il regime autonomo e inderogabile di tutela del bene culturale.
• La relazione storico-artistica posta a fondamento della dichiarazione di interesse culturale esprime una valutazione complessiva sul bene e non costituisce, salvo un’espressa diversa determinazione, un nullaosta implicito per ogni singola opera o superfetazione pregressa.
• La motivazione per relationem è sufficiente quando l’atto richiamato sia individuato e reso conoscibile al destinatario e consenta di ricostruire il nesso logico tra i valori tutelati e l’incidenza negativa dell’intervento; non è necessario riprodurre integralmente gli atti istruttori.
• Gli atti endoprocedimentali che si limitano a preannunciare la futura quantificazione di un danno non sono autonomamente impugnabili in assenza di una determinazione definitiva, poiché l’interesse a ricorrere deve essere attuale e concreto.

Come è indicizzato